창원 행정구역 통합 사례

사례 요약

통합창원시 행정구역도

창원시는 경상남도 중남부에 있는 시로, 면적은 749.03㎢로 경남 전체 면적의 7.1%를 차지한다. 행정구역은 5구 2읍 6면 47행정동(195법정동)으로 이루어져 있으며, 마산합포구의 진전면이 전체 면적의 10.49%를 차지하여 가장 크고 합포동이 전체 면적의 0.09%로 가장 작다. 인구는 2020년을 기준하여 105만 207명으로 경남 전체 인구의 30.8%를 차지하여 경상남도 18개 시·군 가운데 가장 많다. 2022년 창원특례시로 출범하였으며, 현재는 유일한 비수도권 특례시다. 또한, 한국의 기초자치단체 중에서는 가장 많은 5개의 일반구가 설치되어 있고, 시의원 선거구도 18개로 가장 많다. 이처럼 창원이 대도시로 성장할 수 있던 배경에는 2010년 결정된 창원･마산･진해의 행정구역 통합 과정이 있다.

행정구역개편에 대한 논의는 2005년 지방행정체제 개편 특별위원회 설치 이후 시도개편과 시군구 통합에 대한 간헐적 논의가 이루어지다 이명박 정부 출범과 함께 국정 100대 과제로 포함되면서 논의가 재점화되었다. 창원･마산･진해 3개시의 통합은 2009년 중앙정치권 주도하에 추진된 첫 번째 통합사례이다.

중앙정부주도의 통합은 결과적으로 빠르게 3개의 시가 통합되는 결과를 이끌어 냈지만 통합과정에서의 3개의 지역과 여러 이해관계자들의 여론수렴이 수반되지 않아 갈등을 야기시키게 되었다. 2009년 4월 행정안전부는 3개 지역의 시장과의 면담을 통하여 통합의견을 수렴하였고, 이후 각 지역에서는 통합을 위한 자문위원회를 구성, 연석회의 등과 같이 통합을 위한 활발한 움직임을 보여왔다. 하지만 이 과정에서 각 지역의 여론수렴이 충분히 이루어지지 않았으며, 2009년 9월 7일 3개 지역의 민간기구와 공무원 노동조합 등에서는 각각 통합에 대한 입장을 발표하는 등의 갈등이 표출되었다. 특히, 각 지역에서 주도적으로 이루어지는 통합이 아닌 일부 지역단체장과 정치인들의 정치적 논리에 의해 이루어지는 통합과 밀실야합식의 통합추진에 대한 비판이 높았으며, 주민의사가 반영되지 않은 채 이루어지는 통합에 대한 지적이 있기도 하였다.

사례 상세 분석 및 갈등 심층 조명

발생 배경

이명박 정부에서는 지방행정구역체제의 개편을 위한 정책적 노력이 있었다.

• 2008년 10월, 국무회의에서 확정된 ‘이명박정부 100대 국정과제’ 가운데 하나로 지방행정체제 개편안이 포함되었다.

• 2009년 6월, 여야 동수로 지방행정체제 개편 특별위원회를 재구성하였다.
• 2009년 6월, 행정안전부 장관이 시군의 자율통합 9곳을 우선 추진한다고 발표하였다.
• 2009년 8월 광복절 축사에서 대통령이 전국적인 지방행정체제개편의지를 밝힘으로써 행정구역 통합에 대한 논의가 급물살을 타기 시작하였다. 그 후 행정안전부에서 자치단체통합에 대한 인센티브 지원계획을 발표하였다.
• 2009년 9월, 통합을 희망하는 자치단체로부터 통합건의를 접수하였으며, 그 결과 18개 지역 46개 시군이 접수를 마쳤다. 그 후 행정안전부는 해당 지역을 대상으로 주민의견조사를 실시하였다.
• 2009년 11월, 찬성률이 과반수 이상인 6개 지역을 발표하였으며, 선거구와 일치하지 않는 2개지역(안양-군포-의왕, 진주-산청)을 제외하고, 4개 지역을 통합대상으로 선정하였다.
• 2009년 12월, 4개 지역 중 창원-마산-진해 지역의 지방의회에서 통합안을 통과시켰고, 경상남도 의회에서 통합시 발족에 찬성함으로서 창원시가 우선적으로 통합이 진행되었다. 그 후 통합시준비위원회를 구성하였다.
• 2010년 2월, 국회에서 통합시 설치법이 통과되었다.
• 2010년 6월, 통합시의 시장을 선출하였다.
• 2010년 7월, 통합시가 출범하였다.
• 2010년 9월, 국회 본회의에서 ‘지방행정체제개편에 관한 특별법’이 의결 되었다.
• 2010년 10월, ‘지방행정체제개편에 관한 특별법’이 공포 시행되었다.

이러한 과정을 거쳐 인구 108만명, 예산규모 2조2천억원, 서울보다 넓은 737Km² 의 면적을 가진 거대한 통합시가 탄생하게 되었다.

위와 같은 통합시 탄생 과정에서는 크고 작은 요인들로 인한 갈등이 꾸준히 발생하였다.

주요 갈등

통합 과정에서의 지역 내부적 갈등

지역 내부적으로 발생한 갈등은 지역의 의견이 무시된채 결정 된 통합에 대한 논의와 통합지역에 대한 논의로 구분하여 살펴볼 수 있다. 먼저, 시민들의 의견수렴을 거치지 않고 이루어지는 통합논의로 인한 시민과 지자치와의 갈등이 통합논의 과정에서의 가장 큰 갈등요인으로 언급할 수 있다.

‘창원시의정동우회(창원시의회 전직 의원 모임)’에서는 창원시 발전에 도움이 되지 않는 통합에 반대하는 성명을 발표하였으며, ‘삼원회(옛 창원군 창원면, 상남면, 옹남면 사람들의 모임)’ 역시 졸속으로 추진되는 통합에 대한 반대의사를 표명하였다. 또한, 정부주도로 추진되는 통합은 지역차원에서는 공무원 수, 의원 수 감축 등을 수반하면 주민을 위한 방안은 하나도 없다고 비판, 졸속통합의 반대, 주민의견수렴, 지역 경쟁력증대와 자치 훼손 반대 등을 이유로 정부의 일방적인 통합주도를 반대하면서 갈등이 야기되기도 하였다.

진해시민들 역시 졸속통합이라는 비판이 제기되었으며 ‘졸속통합 반대 진해시민 범대책위원회’를 구성하여 진해시와 시장에 대한 비판수위를 높여왔으며, “통합에 반대해오던 시장이 평소 견해를 급선회 하여 통합 찬성을 표명하고 통합을 추진하였으며, 주민의견수렴의 절차 무시와 시의회와의 논의 없이 일방적인 통합 추진으로 지역의 갈등을 조장하고 주민여론의 분열을 가져와 시민들에게 상처를 주었다” 라고 주장하며 시장의 사과를 요구하기도 하였다.

통합 과정에서의 지역 외부적 갈등

통합과정에서 자치단체간 발생한 갈등의 주요 요인은 통합지역의 범위 설정을 두고 나타났다. 특히, 통합논의에서 배제되는 지역의 감정이 상하면서 해당 사안은 감정싸움으로 변하기도 하였다.

창원･마산･진해의 시군의회 의원들은 행정구역 자율통합에 대한 추진은 찬성하지만 통합대상에서 입장이 상이하여 통합대상으로 인한 갈등이 야기되었다. 구체적으로 마산시의원은 마산･창원･ 진해･함안을 가장 우선적으로 통합의 대상으로 선정하였지만 창원시의원들은 창원･진해, 진해시의원들은 창원･진해를 가장 선호하는 통합대상으로 밝혔다. 이 과정에서 통합에서 배제된 다른 시군에 대한 지역 공동화 문제가 제기되기도 하였다. 이러한 상황에서 창원시에서 통합추진단 설치에 동의하면서 통합할 자치단제간 갈등이 야기되었으며, 마산시장은 “공동발표한 합의정신 파기”라고 언급하며 강력한 비판을 하였으며, 이를 두고 진해시장은 공개사과를 요구하였다. 한편, ‘마산･창원･진해･함안’통합을 건의한 함안군이 연석회의에서 제외되었으며, 이를 두고 해당 지역의 한 의원은 “함안군민이 더 큰 발전을 위해 바다로 나오고자 한다면 기꺼이 민의에 따르고자 한다. 제 선거구 때문에 통합 논의가 지체되지 않기를 바란다” 는 언급을 하면서 함안군을 제외한 통합논의를 비판하기도 하였다.

이후 창원･마산･진해의 통합이 결정되었음에도 통합시 명칭과 청사 위치를 둘러싼 갈등이 발생하여 통합시 출범에서의 갈등은 지속되었다. 통합시 명칭결정과 관련하여 여러 쟁점이 있었지만 통합준비위원회에서는 제8차 회의를 통해 ‘창원시’를 통합시의 정식명칭으로 선정하였다. 하지만 3개의 지역이 통합된 만큼 청사의 위치 선정이 매우 민감한 사안으로 부각되었으며, 통합시 출범 이후에 청사소재지 결정을 미루면서 이해 관계자들간 대립이 지속되었다. 3개의 시에서는 마산 종합운동장, 진해 옛 육군대학부지, 창원 39사단 부지 등 후보지만 선정하였으며, 통합시 출범 이후 타당성 조사 용역들을 통해 통합시 의회에서 결정하기로 하였다. 하지만 마산･진해 지역에서 반발이 거세었으며, 마산여성단체협의회 등 마산 52개 단체로 구성된 ‘통합을 준비하는 사람들’에서는 “3개시 균형발전을 저버린 결정”이라는 비판과 함께 통합준비위원회의 재구성을 요구하기도 하였다. 더불어 (사)마산발전범시민협의회에서도 기자회견을 갖고 청사 위치 확정을 촉구하였으며, 청사위치 선정을 통합시의회로 미루는 것은 지역 갈등을 부추기는 결정이라는 비판을 하였다. 마산시 의회 역시 기자회견을 통해 지방선거 전에 매듭지어야 할 것을 촉구하였으며 통합절차의 공정성을 주장합과 동시에 그렇지 않을 경우 통합무효를 주장하였다. 이러한 상황에서 통합준비위원장이 창원지역 주민에게 창원 39 사단부지가 통합시청사부지로 확정된 것처럼 알리는 문자메시지를 보내 통합시청사 위치선정을 둘러싼 갈등상황이 악화되었다.

주요 갈등 원인

통합창원시 출범 과정에서의 여러 갈등의 요인들은 아래와 같이 정리해볼 수 있다.

첫째, 3개의 지역 통합은 지역주민의 동의 없이 진행된 결정이다. 이명박 정부 출범이후 국정100대 과제로 선정되면서 중앙정부 주도로 이루어진 최초의 통합 사례이다. 하지만 오랜기간 동안 구분되어 있던 행정구역을 통합하는 과정은 시작부터 절차적 문제를 지닌 채 이루어진 통합이라 할 수 있다. 통합과정에서 주민연석 회의가 몇 차례 진행되었지만 주민의견이 충분히 수렴되지 못한 채 통합이 공포되었다. 그렇기 때문에 통합 이후에도 주민들간 정서적 통합이 이루어지지 못하였으며, 더욱이 통합 이후 지속적인 갈등의 발생, 행정서비스의 불편함 등 부작용이 발생 하면서 각 지역 주민들의 불만은 높아지기도 하였다.

둘째, 중앙정부 주도로 이루어진 졸속통합이다. 앞서 언급하였듯이 대통령 공약으로 제시된 만큼 행정구역 통합은 지역에서 스스로 오랜기간 준비된 것이 아닌 중앙정부 주도로 통합이 이루어졌다. 특히, 행정구역 통합의 일환으로 제공되는 인센티브를 받기 위하여 매우 급박하게 통합이 이루어졌다. 이러한 과정에서 통합이후 발생할 수 있는 여러 문제에 대한 고민이 충분히 이루어지지 않았으며, 지역간 여러 쟁점에 대한 의견 수렴 없이 쟁점사항들을 ‘통합준비위원회’에 떠맡기게 되는 구조로 되었 다. 부실한 설계는 이후 엄청난 갈등상황으로 이어졌으며, 특히 통합시청사 위치선정은 약 3년이라는 시간동안 표류하면서 각 지역 이해관계자들 을 중심으로 갈등상황이 전개되었고 더욱이 총선시기와 겹치면서 정치적 이슈로 부각되기도 하였다.

셋째, 각 지역의 이권 챙기기에 급급한 지역이기주의이다. 3개의 시가 통합된 만큼 각 지역은 지역의 편익과 관련된 사항들은 자신들의 지역에 위치시키고자 하였다. 이는 지역 경제활성화 측면에서도 중요하지만 통합이후 주도권 잡기로 이어지기 때문에 각 지역의 이해관계자들간 갈등이 첨예하였다. 지역경제 활성화와 관련된 청사와 야구장 입지는 매우 민감한 사안이었으며, 특히 청사입지와 관련하여서는 법적 분쟁으로까지 이어지기도 하였다. 또한, 이를 결정하는 과정에서도 지역의 이권을 먼저 챙기면서 견해의 차이를 좁히기 어려웠고, 결국 통합창원시 청사위치 결정이 졸속으로 처리되어 또 다른 갈등을 야기시키기도 하였다. 충분한 공감대 형성이 이루어지지 않은 채 각 지역과 관련된 이해관계자들간 대립과 이 과정에서 발생한 갈등으로 인해 급기야 각 지역에서는 통합창원시에서 분리하는 방안을 건의하기도 하여 갈등이 증폭되었다.

사례 해결방안 및 결과

통합창원시 출범은 통합과정에서 충분한 논의와 의견수렴 없이 진행되었기 때문에 통합이후에도 부작용을 양산하였다고 볼 수 있다. 본 사례에서 갈등발생은 통합이전에 각 지역에서의 충분한 논의가 이루어지지 않았다는 것인데, 행정체제개편, 지역균형발전을 위한 계획 등이 모두 앞서 언급한 갈등의 원인으로 제공되었다고 볼 수 있다. 또한, 통합에 대한 지역주민들의 공감대 형성이 이루어지 않았고 이로 인하여 통합초기 발생할 수 있는 행정적 불편함 등에 대한 불만이 표출되기도 하였으며, 통합을 통해 기대되는 긍정적 측면이 여러 갈등상황으로 인하여 상쇄되었다고 판단되어 진다.

관련법령

지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법

제3장 지방행정체제 개편

제1절 지방행정체제 개편의 기준과 과제

제18조(지방행정체제 개편의 기본방향) 지방행정체제 개편은 주민의 편익증진, 국가 및 지방의 경쟁력 강화를 위하여 다음 각 호의 사항이 반영되도록 추진하여야 한다.

1. 지방자치 및 지방행정계층의 적정화

2. 주민생활 편익증진을 위한 자치구역의 조정

3. 지방자치단체의 규모와 자치역량에 부합하는 역할과 기능의 부여

4. 주거단위의 근린자치 활성화

제19조(과소 구의 통합) 특별시 및 광역시는 지방자치단체로서 존치하되, 특별시 및 광역시의 관할구역 안에 두고 있는 구 중에서 인구 또는 면적이 과소한 구는 적정 규모로 통합한다.

제20조(특별시 및 광역시 관할구역 안에 두고 있는 구와 군의 지위 등) 위원회는 특별시 및 광역시의 관할구역 안에 두고 있는 구와 군의 지위, 기능 등에 관한 개편방안을 마련하여야 한다.

제21조(도의 지위 및 기능 재정립) ① 도는 지방자치단체로서 존치하되, 위원회는 이 법에 따른 시ㆍ군의 통합 등과 관련하여 도의 지위 및 기능 재정립 등을 포함한 도의 개편방안을 마련하여야 한다.

② 도의 지위 및 기능 재정립에 관하여는 따로 법률로 정한다.

제22조(시ㆍ군ㆍ구의 개편) ① 국가는 시ㆍ군ㆍ구의 인구, 지리적 여건, 생활권ㆍ경제권, 발전가능성, 지역의 특수성, 역사적ㆍ문화적 동질성 등을 종합적으로 고려하여 통합이 필요한 지역에 대하여는 지방자치단체 간 통합을 지원하여야 한다.

② 제1항에 따른 시ㆍ군ㆍ구의 통합에 있어서는 시ㆍ도 및 시ㆍ군ㆍ구 관할구역의 경계에 제한을 받지 아니한다.

제23조(통합 지방자치단체의 설치) ① 통합 지방자치단체는 「지방자치법」 제2조제1항제2호에서 정한 지방자치단체로 설치한다.

② 통합 지방자치단체는 통합으로 인하여 폐지되는 지방자치단체의 구역에 관계 법령으로 정하는 바에 따라 자치구가 아닌 구 또는 출장소 등을 둘 수 있다.

③ 통합 지방자치단체에는 도시의 형태를 갖춘 지역에는 동을 두고, 그 밖의 지역에는 읍ㆍ면을 두되, 「지방자치법」 제3조제3항에도 불구하고 자치구가 아닌 구에 읍ㆍ면ㆍ동을 둘 수 있다

제24조(시ㆍ군ㆍ구의 통합절차) ① 위원회는 시ㆍ군ㆍ구의 통합을 위한 기준에 따라 통합대상 지방자치단체를 발굴한다.

② 대통령령으로 정하는 바에 따라 지방자치단체의 장, 지방의회 또는 「주민투표법」 제5조에 따른 주민투표권자 총수의 100분의 1 이상 50분의 1 이하의 범위에서 대통령령으로 정하는 일정 수 이상의 주민은 인근 지방자치단체와의 통합을 위원회에 건의할 수 있다.

③ 위원회는 시ㆍ군ㆍ구 통합방안을 마련하되, 제2항에 따른 건의가 있는 경우에는 이를 참고하여야 한다.

④ 행정안전부장관은 제3항에 따른 시ㆍ군ㆍ구 통합방안에 따라 지방자치단체 간 통합을 해당 지방자치단체의 장에게 권고할 수 있다. <개정 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

⑤ 행정안전부장관은 제4항에 따른 지방자치단체 간 통합 권고안에 관하여 해당 지방의회의 의견을 들어야 한다. 다만, 「주민투표법」 제8조에 따라 행정안전부장관이 필요하다고 인정하여 해당 지방자치단체의 장에게 주민투표를 요구하여 실시한 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

⑥ 지방자치단체의 장은 이 법에 따른 시ㆍ군ㆍ구 통합과 관련하여 주민투표의 실시 요구를 받은 때에는 「주민투표법」 제8조제2항ㆍ제3항 및 제13조제1항제1호에도 불구하고 지체 없이 이를 공표하고 주민투표를 실시하여야 한다.

⑦ 제5항에 따른 주민투표에 관하여 이 법에서 규정한 사항을 제외하고는 「주민투표법」을 적용한다.

제25조(통합추진공동위원회) ① 제24조에 따른 지방의회 의견청취 또는 주민투표 등을 통하여 지방자치단체의 통합의사가 확인되면 관계 지방자치단체의 장은 명칭, 청사 소재지, 지방자치단체의 사무 등 통합에 관한 세부사항을 심의하기 위하여 공동으로 통합추진공동위원회를 설치하여야 한다.

② 제1항에 따른 통합추진공동위원회의 위원은 관계 지방자치단체의 장 및 그 지방의회가 추천하는 자로 구성하고, 위원은 관계 지방자치단체 간에 동수로 구성한다.

③ 위원은 관계 지방자치단체의 장이 공동으로 위촉하고, 위원장은 위원 중에서 호선한다.

④ 통합추진공동위원회는 사무를 처리하기 위하여 사무기구를 둘 수 있다.

⑤ 통합추진공동위원회의 구성, 심의사항, 운영 및 사무기구 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

제26조(통합 지방자치단체의 명칭 등) ① 제25조에 따른 통합추진공동위원회는 구성된 날부터 60일 이내에 통합 지방자치단체의 명칭 및 청사 소재지를 심의ㆍ의결하고 이를 행정안전부장관에게 제출하여야 한다. <개정 2014. 11. 19., 2017. 7. 26.>

② 통합추진공동위원회가 제1항에 따른 기간 내에 통합 지방자치단체의 명칭 및 청사 소재지를 의결하지 못할 경우 위원회는 이에 관한 권고안을 해당 통합추진공동위원회에 제시할 수 있다.

③ 제2항에 따라 통합추진공동위원회가 권고안을 제시받은 날부터 30일 이내에 통합 지방자치단체의 명칭 및 청사 소재지를 의결하지 못할 경우 위원회는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 이를 조정할 수 있다.

④ 위원회의 권고와 조정의 기준 및 절차 등 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.