공공비축제

공공비축제 개요

공공비축제는 정부가 일정 분량의 쌀을 시가로 매입해 시가로 방출하는 제도이다. 쌀 수급을 시장기능에 맡기면서도 적정한 쌀 재고를 유지하기 위해 정부가 그때그때 시가로 쌀을 사고파는 방식이다. 일반적으로 쌀은 수요에 대한 가격탄력성이 낮아 공급량이 부족할 경우 가격급등 및 사회적 혼란을 일으킬 가능성이 높아 자연재해에 의한 흉작,전쟁 등의 식량위기에 대비하여 비축할 필요가 있다. 정부는 2005년부터 추곡수매제도를 폐지하고 공공비축 제도를 도입하였다. 기존의 추곡수매제도는 시가가 아닌 정부가 정한 가격(시장 가격을 웃도는 정책 가격)에 따라 쌀을 매입하는 것이다. 이에 비해 공공비축제도는 정부 자율로 식량안보 차원에서 적정비축량(600만섬 내외)만 구매함으로써 정부의 시장조절 기능은 축소된다. 즉, 공공비축제가 도입되면 △1년에 한번 있던 정부의 미곡시장 직접개입이시장 상황에 따라 수시로 이루어지고 △수매가격은 시가로 산정하는 등 변화가 생긴다. 기존 추곡수매제는 시중가격보다 비싸게 쌀을 사들여 시장가격에 영향을 주기 때문에 세계무역기구(WTO)가 금지하고 있는 제도인 반면 공공비축제는 전쟁. 흉년 등에 대비해 단순히 재고 쌀을 확보하는 것으로, 시가에 사고팔기 때문에 WTO가 허용(공공비축제는 WTO협정문 및 농업협정문 부속서 2의 근본요건과 기본조건,정책자체가 가지는 정책특정 조건을 모두 충족시켜야 WTO규정에 의한 허용보조대상으로 인정)하고 있다. 공공비축미의 비축규모는 86만 4천 톤(소비량의 17%)으로 설정하였으며,연간 매입량은 비축규모의 절반인 43만 2천 톤 매입을 원칙으로 설정하였다. 쌀 소비량 변화 추이를 반영하여 3년마다 비축물량을 재설정하기로 함에 따라 비축물량과 연간매입물량이 3년마다 변동되도록 설정하였으나 수매제 폐지 및 공공비축제 도입과정에서의 혼란을 방지하고 공공비축제의 연착륙 등을 위해 매입물량을 신축적으로 조정하였다. 2005년도에는 57만 6천 톤,2006년도에는 50만 4천 톤,2007년도에는 43만 2천 톤을 매입하였다. 공공비축제는 회전비축방식을 운영원칙으로 하여 양곡연도 말(10월 말)비축물량이 일정 수준으로 유지되도록 매입량과 동일한 물량의 비축미(구곡)를 시장가격으로 방출한다. 공공비축미는 건조벼와 산물벼3의 형태로 각각 농가와 RPC를 통해 매입하는데 건조벼 매입의 경우 매입기간(10월~12월)에 조사한 산지 쌀값4의 전국 평균가격을 벼 가격으로 환산한 가격으로 매입하였으며, 산물벼는 매입시점의 산지 쌀값으로 매입한다. 건조벼 매입 시 「쌀농가소득보전직불제」목표가격의 80%수준(2004년산 산지 쌀값의 85%수준)을 우선지급금으로 지급하고,매입기간에 국립농산물품질관리원이 조사한 쌀값으로 사후정산한다.

외부링크

• 네이버 지식백과: 공공비축제도 (지식백과 내 시사상식사전)

근거법령

• 양곡관리법: 시행 1977. 4. 1.

제4조 (양곡의 매입) 농수산부장관은 양곡의 수급을 조절하고 그 적정가격을 유지하기 위하여 대통령령이 정하는 생산자 또는 소유자에 대하여 정부나 정부가 지정하는 자에게 양곡의 매도를 명할 수 있다.

제10조 (양곡의 비축) 농수산부장관은 천재ㆍ지변 기타 급격한 경제변동에 대비하기 위하여 양곡을 비축하여야 한다.

연혁

• 2005년: 양곡관리법 개정안 제정, 공공비축제 도입

해외사례

• 일본: 1990년 초까지 쌀 과잉 생산 기조가 지속됨에 따라 일본 정부는 생산조정과 같은 면적 감소에만 정책초점을 맞추었고 향후 발생할 수 있는 흉작에 대해서는 고려하지 않았음, 하지만 1993년 냉해와 도열병 피해를 입은 대흉작으로 기말재고가 19만 4천 톤으로 수요량의 2%수준까지 감소함, 일본 정부는 대흉작 이후 흉작에 대비한 정책수단으로 1995년 식량법에서 공공비축제를 도입함, 쌀 생산량 감소 때문에 공급 부족이 발생하는 사태에 대비하여 필요한 수량의 쌀을 정부가 보유하는 것을 비축으로 명확히 규정함, 공공비축미의 기준물량은 흉작이 2년 연속 발생하여도 공급에 지장이 없는 수준인 150만 톤21으로 설정함, 기준물량 이외에 추가로 일정 물량22을 가감할 수 있게 함, 하지만 대흉작 이후 단수가 다시 증가하면서 공급과잉이 지속되고 재고가 증가하고 고미화 물량 증가로 인한 관리비용 누적으로 재정 부담이 늘어남에 따라 비축물량 수준을 재설정함.-2004년부터 100만 톤(6월 말 기준)을 적정수준으로 설정하였으며,일정 물량을 가감할 수 있도록 했던 시스템도 폐지함, 비축미는 사전에 결정된 가격으로 매입하였으나 사전 결정가격이 증산을 야기할 수 있다는 문제가 제기되면서 2004년도부터 경쟁입찰 방식을 도입함, 매입가격은 생산비 변화 등을 고려함에 따라 자주유통미 가격보다 높게 설정되어 농가 생산의욕을 고취시켰다는 문제점이 제기됨, 이에 시장 상황을 반영한 가격으로 비축미를 매입하기 위해 2004년도부터 경쟁입찰 방식을 도입함, 입찰 시기는 생산자의 영농계획에 반영할 수 있도록 파종 전 사전계약(2~4월)하는 것을 원칙으로 함, 정부는 산지․품종 ·등급별로 과거 시장가격 등을 참고로 낙찰 예정가격을 사전에 설정하고,이와 가장 근접한 하한가를 제시한 자를 낙찰자로 결정함, 비축미 입찰은 정부로부터 자격을 취득한 자 혹은 단체만이 참여할 수 있음, 경쟁입찰은 전국의 생산자 및 생산자단체를 대상으로 하는 것을 원칙으로 하나, 2011년산과 2012년산의 매입물량이 매우 저조(각각 67,638톤, 83,265톤)하여 현재는 지역별 쿼터를 설정하여 운영하고 있음, 일본 정부는 매입물량이 저조했던 원인을 낙찰가가 높지 않고,입찰이 전국을 대상으로 시행되어 상대적으로 가격이 높은 지역의 생산자에게 불리한 구조 때문인 것으로 판단함, 이에 따라 2013년산부터는 지역별 쿼터를 설정하였으며, 2013년산의 경우 매입물량을 178,991톤까지 확대함, 지역별 쿼터 물량은 각 지역으로부터의 과거 비축미 매입실적과 함께 각 지역이 요청한 물량을 동시에 고려하여 결정함, 전체 매입 물량 대비 지역별 쿼터 비율은 2015년의 경우 78.2%25에 달하는데, 정부는 매입비용 절감을 위해 지역별 쿼터 비율을  2018년산 50%까지 순차적으로 인하할 계획임, 매년 매입되는 물량은 20만 톤이지만 비축수준에 따라 ±α 수준의 추가 물량을 가감함.
• 중국: 중국의 곡물 자급률은 약 95%수준으로 식량비축제도는 식량부족 위기 대응보다는 자국 식량 시장의 수급 안정을 위해 도입됨, 중국은 식량 증산으로 인해 농민들의 식량 판매가 어려워지자 1990년 9월에 밀과 쌀에 대하여 중앙정부비축과 지방정부비축으로 구성된 국가식량비축제도를 도입함, 중앙정부비축은 시장 수급 조절과 가격 안정을 목표로 국무원 산하 국가식량비축국을 통해 시행, 비축 식량의 운용 권한은 국무원이 가지나 실제 비축 업무는 지방정부의 식량국에 위탁함, 지방정부비축은 각 지방정부(자치구,직할시)가 현지의 실정에 맞게 수급 조절 및 가격 안정을 위해 식량 비축을 실시하고 계획을 중앙정부에 보고함, 비축 식량은 농민으로부터 직접 매입하거나 유통 상인을 거쳐 간접적으로 농민으로부터 매입하며,매매는 시장에서 이루어짐, 국가비축식량의 매입은 최저가수매가격제도와 연계하여 실시하고 있으며,최저가격수매제도는 2004년 식량시장의 자유화 및 보호가격제도 폐지 직후 쌀과 밀을 대상으로 도입됨.-식량의 시장가격이 정부에서 책정한 최저수매가격 이하로 하락하는 경우 최저수매가격으로 식량을 수매하여 비축함, 최저가 수매는 일정 기간 동안(수확기 중심)주산지를 대상으로 시행, 최저수매가격은 연초에 발표되어 생산 적극성을 고취시켜 주며, 수매에 드는 비용은 중앙정부가 부담하기 때문에 주산지의 적극적인 식량 생산을 유도할 수 있음, 최저수매가격은 등급별로 달라 고품질 쌀 생산을 유도하여 소비자의 수요 충족에 기여하는 것으로 평가되나, 식량의 양과 가격을 통제하는 측면이 있어 시장의 기능을 제약한다는 부정적인 평가도 존재함
• 홍콩: 홍콩은 주식인 쌀을 전적으로 수입에 의존하고 있어, 쌀 수급 안정을 위해 쌀 관리 정책(RiceControl Scheme)을 통해 비축 및 관리함, 홍콩의 적정비축물량은 주민들이 최소 15일 동안 소비할 수 있는 양임, 쌀 수입은 무역산업부에서 수입면허를 취득한 수입업체만 가능하며, 수입업체들은 수입량의 17%를 의무적으로 비축하여야 함, 쌀을 수입하고자 하는 업체는 매년 11월에 이듬해 수입 예정 물량을 미리 신고하여야 함, 또한,매 분기마다 다음 분기 수입량을 다시 신청하며,매 분기 신고양의 5%이내에서 신청 수입 물량 변경도 가능함, 수입량에 대한쿼터나 제한은 없으나 신고한 양을 지켜야 함, 쌀 수입업체는 쌀 재고량과 판매기록을 매월 무역산업부의 쌀 관리부서에 보고하여야 함
• 싱가포르: 소비되는 쌀을 100%수입에 의존하는 싱가포르는 1990년에 제정된 쌀 비축제도(RiceStockpileScheme:RSS)를 통해 쌀 비축제도를 운영하고 있음, 쌀 비축제도는 가격조정법(PriceControl-Rice)의 쌀 관련 조항에 의해 운영, 모든 쌀 수입업자는 싱가포르 무역개발청에서 발급하는 쌀 수입 전문 면허를 승인받아야 하며, 비축용 쌀 수입 면허를 발급받은 수입업자는 반드시 쌀 비축제도에 참여하여야 함, 비축 가능한 쌀의 종류는 백미(WhiteRice),바스마티(BasmatiRice),폰니(Ponni Rice),찐쌀(ParboiledRice)임, 싱가포르는 수입업자들에게 백미를 수입하기 위해서는 매월 수입하고자 하는 물량을 사전에 확약하는 사전 확약 수입물량(Monthly ImportQuantity: MIQ)제도를 시행하고 있음, 백미의 최소 사전 확약 수입물량은 50톤이며,바스마티,폰니,찐 쌀은 사전 확약 수입물량의 제한이 없음, 모든 수입업자는 정부가 지정하는 저장장소에 최소 비축물량(Prescribed StockpileQuantity:PSQ)을 보관하여야 하며, 비축된 물량은 1년 이상 비축할 수 없음, 백미의 경우 사전 확약 수입물량의 2배이며,바스마티,폰니,찐 쌀은 최근 6개월 평균 수입량의 2배와 5톤 중 더 큰 것임, 비축된 쌀은 수입업자가 소유권을 가지고 있으나,비상시에 국가가 운용할 수 있는 권한을 가지고 있음, 정부 지정 창고에 보관된 물량 가운데 최소 비축물량을 제외한 물량은 수입업자가 자유롭게 거래할 수 있음

연구동향

• 이정환 외(2002)는 「쌀산업발전을 위한 중장기대책 세부 시행방안」에서 보조총액측정치(AMS)의 대부분을 쌀 수매에 사용하고 있어 수매제를 유지하면서 생산 혹은 가격과 연계된 지원정책을 추가로 시행할 수 없으므로 수매제를 개편하여 공공비축제의 형태로 운용할 필요성을 제시함.
• 성명환 외(2003)는 「식량의 안정적 공급을 위한 쌀 비축제도 연구」를 통해 양곡관리법에 식량안보를 위한 비축의 구체적인 목표가 없음을 지적하고,공공비축제 도입에 필요한 공공비축미 비축물량,관리방안,제도 도입 준비 사항 등 제시함.
• 이상호 외(2003)는 「WTO/DDA협상이후 양곡관리 개선을 위한 제도 정비 방향」에서 WTO/DDA협상에 따른 AMS감축은 지속적인 정부 수매량의 감소로 이어져 쌀 시장의 불안을 불러일으킬 수 있으므로 수매제도를 공공비축제로 전환할 필요성을 제시함.더불어 적정 비축물량,비축물량의 관리방안 및 도입 시기 등 구체적인 운영방안을 제시함.
• 노재선 외(2004)는 「쌀의 공공비축제 시행에 관한 연구」에서 수급변동의 확률밀도함수를 이용하여 공공비축미의 적정 비축 수준(식량 소비량의 19%)제시함.
• 한두봉,임정빈(2004)은 「쌀 협상과 공공비축제도」를 통해 식량안보 목적국가연구개발 보고서원문 성과물 전담기관인 한국과학기술정보연구원에서 가공·서비스 하는 연구보고서는 동의 없이 상업적 및 기타 영리목적으로 사용할 수 없습니다.8의 공공비축미와 시장안정 유통재고를 포함한 공공비축제의 기준물량으로 100만 8천 톤을 제시하고 시장 수급상황,수입쌀에 대한 시장 수요 등을 고려하여 향후 수입쌀의 비축 필요성 등 공공비축제 도입을 위한 기본 방안 제시함.
• 한국농촌경제연구원(2005)은 「쌀 공공비축제 도입방안」에서 10년에 한 번 발생할 수 있는 흉작,흉작 상황이 연속 발생할 가능성에 대비하고 시장안정을 도모하기 위한 유통재고를 추가로 보유하는 것을 고려하여 적정비축물량을 수요량의 13.7%~18.7%수준으로 제시하였으며,국내산 비축 원칙과 경쟁입찰 매입방식,신곡 방출량 비중이 50%미만인 회전비축방식을 제시함.
• 박동규,김혜영(2006)은 「쌀 공공비축제 세부운용 및 보완방안에 관한 연구」에서 건조벼와 산물벼를 같은 가격으로 매입하되 산물벼의 경우 마대비와 건조비 등을 공제하여야 하며,장기적으로 RPC등 유통업체에서 품질에 상응하는 가격으로 구매하는 방안 등을 제안함.또한,최저가 낙찰에 따른 시장가격 하락을 최소화하기 위해 예정가격 설정의 필요성 등 공공비축제 개선방향을 제시함.
• 김명환 외(2006)은 「쌀 수매제도 폐지의 파급영향과 대책」에서 양정개혁으로 인해 여러 제도가 한꺼번에 도입됨에 따라 관련 주체들의 이해 부족을 지적하고 정부의 홍보,교육을 크게 강화하여 각 주체의 이해도를 높일 것을 제안함.
• 박동규 외(2010)는 「양정개혁(2004년)평가와 과제」에서 수급조절 기능과 공공비축 기능의 혼재,회전비축 원칙 미준수 등 문제점을 지적하고,풍작 시 과잉물량의 별도 관리와 비용 절감을 위해 입찰제 도입 등 개선방법을 제시함.
• 박동규 외(2011)는 「2011수확기 쌀 수급안정방안」에서 중장기적인 수확기 시장안정방안으로 공공비축제 운영의 정상화를 제안함.수급조절 및 공공용 쌀 공급 등 정부의 양곡관리가 공공비축과 구분되지 않고 혼용되고 있으며,회전비축의 원칙 미준수로 비축미의 고미화 현상이 발생하는 등 공공비축제가 정상적으로 운영되지 않고 있음을 지적함.
• 안완기(2011)는 「공공비축제도 개선방안 연구 –곡물매입방법 개선을 중심으로」에서 경쟁입찰을 통해 RPC에서 매입하고 매입형태는 농가가 편한 방법을 선택(물벼,건조 톤백벼,건조 포대벼)하는 방법 등 공공비축제 개선방향을 제시함.
• 이정환(2013)은 「정부 쌀 관리방식의 문제」에서 공공비축미와 정부 실수요 쌀에 대한 통합 운영에 따른 공공비축미의 고미화 촉진,비축물량 목표의 미준수로 인한 비축물량 관리 및 품질 유지 실패,정부의 원칙 없는 시장 개입에 따른 시장 불안 상승의 역효과 등 공공비축제 관리방식에 대한 문제점을 지적함.
• 이정환(2013)은 「정부의 쌀 관리방식의 개혁」에서 공공비축미는 순수하게 흉작에 대비하는 용도로 식용 소비량의 11%(매년 20만 톤의 조곡)를 매입하고,농협,민간 RPC,정부 임도정공장 등을 정부양곡 수매업체로 지정하여 매입하는 방안을 제시함.

참고문헌

• 김태훈 외. (2016). 공공비축제도 운영 개선방안 연구. 한국농촌경제연구원 연구보고서.
• 이정환 외.2002.『쌀산업발전을 위한 중장기대책 세부 시행방안』.C2002-6.한국농촌경제연구원.
• 성명환 외.2003.『식량의 안정적인 공급을 위한 쌀 비축제도 연구』.C2003-12.한국농촌경제연구원.
• 이상호 외. 2003.『WTO/DDA협상이후 양곡관리 개선을 위한 제도 정비 방향』.미래농정연구원.
• 노재선 외.2004.『쌀의 공공비축제 시행에 관한 연구』.서울대학교 농업생명과학대학 농업생명과학연구원.
• 한두봉,임정빈. 2004.『쌀 협상과 공공비축제도』.고려대학교 생명자원연구소
• 한국농촌경제연구원. 2005.『쌀 공공비축제 도입방안』.
• 박동규,김혜영. 2006.『쌀 공공비축제 세부운용 및 보완방안 연구』.C2006-1.한국농촌경제연구원.
• 김명환 외. 2006.『쌀 수매제도 폐지의 파급영향과 대책』. P82.한국농촌경제연구원.
• 박동규 외. 2010.『양정개혁(2004)평가와 과제』. R619.한국농촌경제연구원.
• 박동규 외. 2011.『2011수확기 쌀 수급안정방안』. P154.한국농촌경제연구원.
• 안완기. 2011.『공공비축제도 개선방안 연구–곡물매입방법 중심으로』.건국대학교 석사학위 논문.
• 이정환. 2013a. “정부 쌀 관리방식의 문제”.『시선집중 GSnJ』제 159호.GS&J Institute.
• 이정환.2013b. “정부의 쌀 관리방식의 개혁”.『시선집중 GSnJ』제 160호.GS&J Institute.