교과서 자유발행제

교과서 자유발행제 개요

교과서 자유발행제는 자유발행제는 민간출판사에게 교과서의 저작과 발행의 자유를 주되, 학교의 교과서 사용에 있어서 일정한 제약을 가할 수 잇는 발행제도를 의미한다. 국가 교육과정이 존재하는 나라에서 국가 교육과정의 준수 여부를 최소한으로 확인하고 인정 심사에 합격한 교과서를 학교에서 사용하도록 적극 권장(교과서 비용 보조 여부 등)할 수 있다는 점에서 최소한의 국가 개입이 가능한 자유발행제라고 볼 수 있다. 보통 의미의 자유발행제는 민간출판사가 국가 교육과정에 근거하여 교과서를 자유로이 저작․발행하되 인정심사를 받지 않는다는 점에서, 그리고 단위 학교에서는 민간 출판사가 저작․발행한 교과서를 자유롭게 채택하고 사용할 수 있다는 점에서 약한 의미의 자유발행제와 구별된다. 보통 의미의 자유발행제에서는 교과서의 채택과 사용을 학교 단위나 교사들의 자체 평가에 의해 자율적으로 결정될 수 있다는 장점을 가진 반면, 국가 교육과정의 반영여부를 확인하기 힘들며, 저자와 출판사들의 이익과 편의에 따른 문제점을 제어할 수 없으며, 교사들이 좋은 교과서를 선택, 활용할 수 있을지 확신할 수 없다는 단점이 있다. 일부 국가의 경우 ‘강한’의미의 자유발행제는 교과서의 저작권, 채택권, 사용권 일체를 국가 및 교육청, 학교의 어떠한 제약도 받지 않고 전적으로 교사들 자신에게 완전 위임하는 방식을 취하기도 한다. 이 경우 교사가 원하는 교재를 선정할 뿐 아니라 직접 교재를 만들어 사용할 수도 있다. 학생들에 대한 교육권을 교사에게 전적으로 위임한다는 점에서 긍정적으로 평가될 수 있는 측면도 있지만, 교사 개개인의 전문성 헌신 그리고 개방된 교육관의 함양이 선행될 필요가 존재한다. 현행법한 한국은 검인정 교과서 발행제를 채택하고 있어 교과서 자유발행제가 도입되지 않았으나 일부 교과목을 중심으로 도입이 검토중에 있다.

근거법령

초중등교육법: 공포일 2023.09.27 시행일 2023.09.27

제29조(교과용 도서의 사용) ① 학교에서는 국가가 저작권을 가지고 있거나 교육부장관이 검정하거나 인정한 교과용 도서를 사용하여야 한다. <개정 2013. 3. 23.>

② 교과용 도서의 범위ㆍ저작ㆍ검정ㆍ인정ㆍ발행ㆍ공급ㆍ선정 및 가격 사정(査定) 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.

교과용도서에 관한 규정: 공포일 2023.10.24 시행일 2023.10.24

제16조(인정도서의 인정) 인정도서의 인정에 관하여는 제9조(제14조제5항에 따라 검증 결과를 제출하는 교과목의 경우 제9조 중 기초조사에 관한 부분은 제외한다)ㆍ제10조ㆍ제10조의2 및 제13조의 규정을 준용한다. 이 경우 제9조제3항 중 “제7조제1항제4호의 검정기준”은 “제15조에 따른 인정기준”으로, “검정”은 “인정”으로 각각 본다.

제18조(교과용도서심의회의 설치) 교과용도서의 구분ㆍ편찬ㆍ검정ㆍ인정ㆍ가격결정 및 발행 등에 관한 사항을 심의하기 위하여 교육부에 각급학교의 교과목 또는 도서별로 교과용도서심의회(이하 “심의회”라 한다)를 둔다.

제41조(규제의 재검토) 교육부장관은 제33조제2항에 따른 검정도서와 인정도서에 대한 가격 조정 명령에 대하여 2018년 1월 1일을 기준으로 2년마다(매 2년이 되는 해의 1월 1일 전까지를 말한다) 그 타당성을 검토하여 개선 등의 조치를 하여야 한다

연혁

2018년: 교육부 교과서 자유발행제 추진위원회 발족

해외사례

미국: 미국의 교과서 발행 제도 도입 현황은 다음과 같다. 사실 미국이야말로 바로 앞에서 지적하였듯이, 특정 유형의 교과서 발행 제도를 적용시킬 수 없는 국가이다. 미국의 교과서 관련 정책은 각 주마다 차이가 있다. 즉, 주에 따라 교과서의 승인과 활용에 대한 법규나 제도 그리고 정책이 다르다고 할 수 있다. 다만 미국의 교과서 발행 제도를 크게 살펴본다면 폐쇄형 주와 개방형 주로 구분할 수는 있다. 폐쇄형 주에서는, 주정부가 교과서 발행과 관련하여 직접 심의과정, 절차, 기준을 제시하며 교과서 관련 법규나 제도를 체계적으로 법령화하는 경우가 많다. 반대로 개방형 주에서는 폐쇄형 주의 절차나 기준을 지역교육청에서 주관하여 시행하거나 다른 주의 교과서 목록을 활용하여 지역교육청에서 선정하는 과정을 거치는 경우가 많다(서지영 외, 2011: 17). 다만 폐쇄형 주나 개방형 주 모두 주 혹은 지역교육청 수준에서 일정 부분 개입하는 부분을 확인할 수 있다. 이렇게 볼 때 미국의 교과서 발행 제도는 우리나라의 검‧인정제와 유사한 방법을 취하고 있음을 알 수 있다. 구체적으로는 22개주가 검·인정제를 채택하고 그 외의 주는 자유발행제를 실시하고 있으나, 대부분의 주는 4개 주요 주인 Big four states(California, Texas, Florida, New York)에서 합격한 교과서를 그대로 채택하는 경향이 있다(전문가 협의회 회의자료-미국, 2018.3.23.).교과서 관련 법규나 제도는 주교육부가 직접 관장하는 주인지 혹은 지역교육청이 그 역할을 하는 주인지에 따라서 차이가 있다. 예를 들어 교과서 관련 법규나 제도도 (Big four states의 경우 주정부가 직접 심의과정, 절차, 기준을 제시하여 교과서 관련 법규나 제도를 체계적으로 법령화하는 폐쇄형의 형태를 가지고 있는 경우가 대부분이고, 그 외의 주는 Big four states의 절차나 기준을 지역교육청에서 주관하여 시행하거나 이들의 채택 목록을 활용하여 지역교육청에서 선정하는 과정을 거치는 개방형의 형태를 가지고 있다(전문가 협의회 회의자료-미국, 2018.3.23.). 예를 들어 캘리포니아 주에서는 주 수준의 교과서 선정을 하는데, 여기서는 두 가지 단계를 거치게 된다. 먼저 주 수준의 패널이 교과서를 검토하고 이 중 승인된 교과서 목록을 제공한다. 그 다음에서는 학교구 혹은 단위 학교에서 교과서 선정 위원회를 열어 주 수준에서 제시된 교과서 목록에서 해당 학교구 혹은 단위 학교에 적합한 교과서를 선택하게 된다(박창언 외, 2017: 59).미국의 교과서 개발 및 편찬은 기본적으로 상업 출판사가 주도하며, 각 출판사는 주별 교육과정을 반영하여 채택될 수 있는 교과서를 발행한다. 주마다 교육과정에는 약간의 차이가 있기 때문에 출판사는 모든 주의 교육과정을 각각 반영할 수는 없으나, 각 주별로 요구하는 공통점과 차이점을 분석하여 판매에 유리한 교과서를 제작하는 경향이 강하다. 따라서 인구가 많고 교과서 구입 수요가 많은 Big four states 등의 동향에 따라 교과서를 발행하는 편이며, 이 주들의 교과서는 다른 주에도 큰 영향을 미친다고 볼 수 있다(전문가 협의회 회의자료-미국, 2018.3.23.). 미국 출판업계는 과거에는 약 10개 이상의 출판사들이 교과서 개발에 주력해왔으나, 최근에는 출판 시장의 축소 및 기업합병 등으로 인해 5-6개의 대형 출판사들이 시장을 독점하고 있는 상황이다. 각 출판사에서는 교사, 교과 전문가, 교수 등으로 이루어진 집필진을 구성하여 교과서를 개발하고 출판사별 편집진을 구성하여 학년별, 내용별 연계 및 일관성Ⅱ. 국가별 교과서 발행 제도 현황25을 고려하여 교재를 구성한다(전문가 협의회 회의자료-미국, 2018.3.23.). 이 과정에서, 즉 집필과 출간과정에서 특정한 수준의 정부 권력이 영향을 주지는 않는다(김정욱, 2015: 231).
캐나다: 캐나다의 경우 인종과 문화 그리고 언어가 다양하며 10개의 주(province)와 3개의 준주(territory)로 나누어져 각 주마다 정치나 경제뿐만 아니라 교육도 독립적으로 운영되고 있다(서지영 외, 2011: 54). 다만 경향성으로 파악해 보았을 때, 주로 인정제를 시행하고 있음을 확인할 수 있다(이길상, 2009: 36).캐나다는 우리나라와 같은 국가 수준의 교육과정은 없으며, 정부의 초‧중등학교 교육과정은 매우 개괄적이고 수준 제시형으로 구성되어 있다. 이에 따라 각 주마다 정책이 다르며, 각 주의 교육청은 교육청 수준의 보다 구체적인 교육과정을 제시하고 이를 학교가 실행하는 형태로 운영하고 있다. 교과서는 민간 출판사가 작성하고 발행하지만 대부분의 주에서는 주 교육부가 선발 기준에 의거하여 선정교과서 리스트를 작성하며, 해당 지역의 교육위원회 또는 각 학교는 리스트에 게재된 교과서 중에서 사용교과서를 채택한다. 예를 들어, 브리티시 콜롬비아 주는 선정교과서 숫자를 각 교과서에 3종류로 한정시키기도 한다(전문가 협의회 회의자료-캐나다, 2018.3.23.).캐나다의 교과서 발행 제도 현황을 온타리오 주를 중심으로 간략하게 살펴보면 다음과 같다. 온타리오 주에서는 교과서의 선정 절차 확보, 구입과 배분에 관한 공급 관련 사항, 심사를 통과한 자료들의 열람이나 학습 자료 판매 및 비용에 관한 전반적인 사항들에 대한 법적 규정이 있다. 또한 지역교육청의 교과서 관련 역할과 기능도 법적으로 규정되어 있으며, 여기에는 교과서 경비 지원, 교과서 보증금 제도 등과 관련한 사항들도 포함하고 있다. 특히 관련 법령에 의하면 교과서 선정과 관련된 구체적인 기술이 있는데, 온타리오 주는 교과서를 먼저 선정하여 교육청의 검증을 받도록 되어 있는, 우리나라의 경우와 유사한 인정제의 형태를 가지고 있다. 또한 일정한 검증을 거쳐 만든 교과서를 목록화 하여 제공하고 이에 적절한 교과서가 없을 경우, 교과서를 대체할 수 있는 자료를 선정해 교육청의 검증을 받을 수 있도록 하고 있다(서지영 외, 2011: 55-57).캐나다 온타리오 주에서는 상세한 집필 조건을 제시하고 있는데, 심사를 위한 기준 역시 구체적이고 상세한 수준에서 파악될 수 있다. 특히 온타리오 교육부는 크게 내용과 형태를 기준으로 적절성 여부를 판단하고 있다. 내용의 경우, 질적인 면, 건강과 안전, 환경에 대한 책무성, 언어 수준, 지도 방법과 평가 전략, 편견 등에 관한 구체적인 지시 사항을 제시하고 있으며 형태의 경우, 학생용으로서의 적절성과 내구성에 관한 사항을 중점적으로 제시하고 있다(서지영 외, 2011: 59-59). 일련의 심사 과정을 거치면 교과서 승인이 이루어지게 되고 승인된 교과서들은 온타리오 교육부 웹사이트에 목록이 게제 되며, 각 학교는 게제 된 교과서 목록 가운데 학교의 실정에 맞는 교과서를 선정하는 절차를 갖는다. 선정한 교과서에 대해 교육청과 학교는 해당 교과서의 출판사에 직접적으로 구입 신청을 할 수 있으며, 출판사는 교육청이나 학교 행정 담당자에게 비용을 직접적으로 청구하고, 교육청은 교과서 출판사에 교육청에서 정한 비용 지불 절차에 따라 비용을 지불한다(서지영 외, 2011: 62). 캐나다 학생들은 각 주의 교육청에서 제공하는 교과서를 무료로 제공받으며, 수업과정이 끝났을 때 이를 반환한다. 특히 모든 교육위원회는 학생들이 자신이 등록한 학교에서 수업을 받기 위해 필요한 교과서를 위해 추가적인 교과서 비용을 내지 않도록 한다. 온타리오 주의 경우, 전술한 바와 같이 교과서는 이러한 규정에 의거하여 학교가 선정하되 교육부에 의해 허가된 교과서 중에서 선정한다. 만약 교육부에 의해 허가된 교과서 중에서 특정 교과목을 위한 교과서를 찾을 수 없는 경우, 교육위원회의 허가 아래 적절한 교과서를 선정할 수 있다. 이럴 경우 캐나다인이 저자이거나 편자인 교과 그리고 캐나다에서 출판된 교과서를 선택하도록 안내한다(전문가 협의회 회의자료-캐나다, 2018.3.23.).
호주: 호주는 교과서 발행 제도와 관련하여 국가나 주 혹은 교육부나 지역교육청 수준에서의 아무런 개입이 없다. 따라서 호주에서는 ‘교과서’라고 지칭할 수 있는 것이 정해져 있지 않으며, 교과서는 수많은 ‘교수·학습 자료’ 중의 하나로 인식되고 있다. 호주에서는 정부 주도의 교과서 공급, 개발, 배분, 규제에 관한 정책이 거의 없으며, 교과서를 구입하고 활용하기 위한 자금 역시 정부 차원에서 직접적으로 제공되지 않는다. 교과서 개발을 위하여 호주 정부 차원에서 별도로 민간 출판사를 규제하는 법과 규정도 없으며, 기준을 요구하는 교과서 승인 정책이나 정부에 의해 수립된 교과서 품질 기준, 출판사를 위한 교육과정 준수 사항들 모두 정부가 관여하지 않는다(서지영 외, 2011: 67). 즉, 교과서 시장은 전적으로 자유로우며 따라서 호주는 일반적인 의미에서의 자유발행제를 시행하고 있다. 민간 출판사들은 완전한 자유 경쟁 시장 체제 안에서 교과서를 개발하고 각 출판사의 공급 방식에 의해서 학교에 교과서를 공급한다. 교과서를 사용할지 혹은 사용하지 않을지를 결정하는 것부터 시작하여 사용할 경우 어떠한 과목의 어느 출판사 교과서를 사용할지를 결정하는 것에 이르기까지, 모든 책임은 단위 학교에 있다. 단위 학교 이외의 그 어떤 기관이나 규정에서도 교과서 사용을 강제하거나 권장하지 않는다. 따라서 민간 출판사가 개발하는 교과서의 질을 판단하고 그 적합성을 심사하는 것은 어디까지나 단위 학교의 몫이라고 할 수 있다. 호주 정부 차원에서 교육과 관련하여 관리하는 것은 다름 아닌 교과서 개발의 준거 자료가 되는 교육과정 개발이다. 호주에서는 ACARA(the Australian Curriculum and Reporting Authority)에 의하여 교육과정이 개발되며, 1학년에서 10학년까지는 ACARA가 주도하는 국가 수준의 교육과정 적용을 받고, 11학년에서 12학년까지는 주 수준의 교육과정 적용을 받는다. 민간 출판사들은 이 교육과정의 내용을 가지고 교과서 개발을 하게 되는데, 전술한 바와 같이 교과서 개발을 위한 별도의 지침이나 규정이 없는 상태에서 개발을 진행하게 된다. 따라서 교과서 구성과 관련하여서도 다양한 수준을 예상할 수 있다. 다만 민간 출판사들은 교과서 시장에서 살아남고, 더 나아가 점유율을 높이기 위하여 철저하게 교육과정에 기반을 둔 교과서를 개발할 수밖에 없는 상황이다. 호주의 민간 출판사들은 교과서를 개발하거나 디자인할 때 출판사별로 독특한 방식과 구성을 추구한다. 교과서 개발에 있어서 대게 출판사들은 교사에게 집필이나 제작을 의뢰하는데, 호주에 있는 거의 모든 교과서가 현직 교사들에 의해 개발된다고 볼 수 있다(서지영 외, 2011: 68). 출판사들은 보통 교육과정의 개발과 함께 교과서를 개발하며 교육과정 적용을 위한 1년 정도의 적응기 동안 집필진 교사들과 함께 교과서를 완성하게 된다. 단위 학교에서는 필요에 따라 교과서를 구매하게 되는데, 일반적으로 초등교육에서는 수학 교과 정도를 그리고 중등교육에서는 더욱 많은 교과에서 교과서를 활용한다. 그러나 교과서 사용은 단위 학교의 특성 및 분위기와 밀접하게 관련되어 있기 때문에, 각 학교급에 따라 나타나는 교과서 사용 전개 양상을 특징짓기는 어렵다. 호주에서의 교과서 사용은 단위 학교의 자유며 재량이라고 볼 수 있는 것이다.
영국: 영국의 경우도 교과서는 상업적 맥락에서 파악되며 정부가 승인하지 않고 교사가 자율적으로 선정하여 사용한다는 측면에서 자유발행제의 특징을 가지고 있다. 일반 저자와 민간 출판사가 국가의 아무런 통제도 받지 않고 자유롭게 교과서의 집필과 출판을 책임지는 자유발행제를 시행하고 있는 것이다(이용재, 2009: 83). 특히 교과서의 정의와 기능에 대하여 국가 수준에서 명문화한 공식 자료는 찾아보기 어렵다. 이는 영국 사회에서 교과서를 교육의 핵심 수단으로 간주하고 있지 않다는 것을 의미한다. 영국의 학교 교육에서 교과서는 앞서 살펴 본 호주의 경우와 같이 교수 학습·자료의 하나로서 지위를 가지며, 교과서를 정부 차원에서 공식적으로 승인하거나 보급하지 않기 때문에 초·중등학교에서 반드시 선택해야 하는 교과서 목록이라는 것은 존재하지 않는다. 따라서 민간 출판사에서 서책형이나 e-book 형태로 교과서를 개발하고 발행하는데, 그 채택 여부는 어디까지나 학교나 교사의 재량에 맡겨져 있다(강선주 외, 2012: 56).단위 학교에서 민간 출판사가 자유롭게 개발하는 교과서의 선정과 관련하여서는 최대한의 자율성이 보장된다. 교과서 선택은 법적으로 지방교육청의 권한이나 실제로는 일선 학교장과 담당교사에게 위임되어 있다(이용재, 2009: 86). 교과서를 채택하여 사용하는 경우, 공립학교에서는 학생들에게 무상으로 제공한다. 영국에서는 교과서의 선택이 교사의 자율권에 맡겨져 있어, 교수·학습의 결과에 대한 책무는 강조되지만 교수·학습의 과정에서 교과서의 사용 여부는 직접적으로 통제의 대상이 아니기 때문이다. 실제로 관련 연구에 따르면 수업에서 교과서를 사용하는 비율은 높지 않은 편이다. 교과서의 기능에 대한 반응에서도 대체로 숙제를 내 주거나, 교과서 자료의 일부를 잠시 살펴보는 정도로 사용할 뿐 전체적으로 학습의 대상으로 삼는 경우는 거의 찾아볼 수 없다. 오히려 최근에 증가하는 디지털 자료의 활용 비율로 인하여 기존 서책형 교과서의 기능은 더욱 축소되고 있는 상황이다(강선주 외, 2012: 60).
프랑스: 프랑스는 교과서 발행 제도와 관련해서 세계적으로 가장 잘 알려져 있고 가장 열린 시스템을 가지고 있다. 프랑스는 교사들에게 스스로 교수·학습 자료를 자유롭게 제작하고 선택할 권리를 맡긴 첫 번째 나라라고 할 수 있다. 또한 오늘날까지도 전 세계적으로 교육을 위한 도서 사용에 있어서 ‘제작의 자유’, ‘선택의 자유’, 그리고 ‘사용의 자유’를 적용하는 흔하지 않은 나라 중의 하나이다. 제작의 자유는 교과서 발행이 정권과 독립적으로 민간에 의해 제작됨을 의미하며, 선택의 자유는 각 학교에서 교사 그룹이 자신들이 사용할 교과서를 선택함을 일컫고, 사용의 자유는 교사는 수업에서 교과서 외의 자료를 자유롭게 사용할 수 있음을 말한다(서지영 외, 2011: 26). 프랑스에서 교과서란 교육과정을 구현하는 하나의 자료 그리고 잠재적 교육과정으로서만 인식된다. 프랑스인에게는 교과서에 대해 국가가 어떠한 방식으로든 통제할 수 없다는 확고한 신념이 있다고 할 수 있다(강선주 외, 2012: 5).교육과정의 경우 프랑스는 중앙집중형 교육정책을 시행하고 있다. 즉, 국가 수준의 교육과정을 운영하고 있다. 흥미로운 것은 국가 수준의 교육과정을 운영하면서도 역사, 공민교육, 경제 등 공민의식 혹은 시민의식 함양과 관련된 교육과정 편성에 간여하는 각종 위원회들이 정치적 중립과 개방성을 철저히 준수한다는 것이다. 해당 교과의 전문가들로 구성된 위원회들은 자율적으로 작업을 하게 되며, 따라서 정권의 방향이나 특정 집단의 위세에 의해 교육과정이 뒤바뀌는 일은 불가능하다고 할 수 있다(이용재, 2009: 87).교육과정에 따라 민간 출판사에서 교과서 개발이 이루어지는데, 교과서의 개발이나 발행 및 선정 그리고 공급에 관련된 공식적인 규정은 없다(강선주 외, 2012: 6). 이에 주요 교과서 출판사들은 집필진을 구성하고 집필을 의뢰하며, 집필자들은 교육부에서 공식적으로 내놓은 교육과정의 지침을 준수하는 범위 안에서 내용 구성과 서술에 대한 자율권을 갖는다(이용재, 2009: 87). 사실 출판사 이외에도 교과서를 개발하여 발행하고 싶은 사람이나 기관이라면 누구나 교과서 시장에 뛰어들 수 있다. 즉, 교과서 발행 제도 자체와 관련해서는 어떠한 공식적인 절차나 과정이 없는 것이다. 이 같은 자유에 따라, 누구나 교과서 개발에 참여할 수 있기 때문에 교사들 스스로 커뮤니티를 구성하여 교과서를 발행하는 경우도 찾아볼 수 있다. 다만 원론적으로 출판사들이 개발을 하려고 하지 않는 교과목의 교과서는 교육부가 개발한다. 예를 들어, 교과서를 사용하는 학생의 수가 너무 적은 경우인데, 몇몇 외국어 과목들이 해당된다(강선주 외, 2012: 6-7).
독일: 독일 교과서의 편찬과 발행은 주 단위 검정제에 토대를 두고 있다. 민간 출판사들은 공포된 교육과정에 따라 여러 학교 유형에 부합하는 다양한 종류의 교과서를 제작한다. 그러나 출판사에서 개발한 교과서는 발행 전에 주 정부 교육부로부터 일정한 준거에 따라 심사를 거치고 발행 승인을 받아야 한다. 이러한 과정은 우리나라의 검정 심사와 유사한데, 검정을 통과하고 나면 출판사들은 자유 시장의 원칙에 따라 교과서 시장에서 판매 경쟁에 나서게 된다. 단위 학교에서 사용하는 교과서의 경우 해당 교과목의 담당 교사가 결정하며, 채택된 교과서 구입에 필요한 예산은 전액 국고에서 부담하는 구조이다(이용재, 2009: 89). 전통적으로 가장 엄격하고 보수적인 검정제를 유지해 오고 있는 주는 바이에른이다. 바이에른 주에서는 10페이지가 넘는 교과서 평가 기준과 학교별 참고 사항을 고려하여 교과서를 심사한다. 특히 지역별 교과서 심사를 중요하게 여기고 있는데, 사전 심사를 통과한 교과서에 대해 평가자의 평가 의견이 출판사에 전달되면 교과서를 인쇄할 수 있다. 다만 단번에 허가를 승인받는 경우가 흔하지 않을 정도로 교과서 허가의 전 과정이 엄격하다(강선주 외, 2012: 74-75). 민간 출판사가 바이에른 주에서 교과서를 만들려면 교과서 승인에 대한 신청서를 서면으로 작성해야 한다. 여기서는 어떤 과목, 어떤 학교 그리고 어떤 학년의 교과서에 대하여 승인을 구하는지를 나타내게 되고 신청과 함께 2부의 심사본이 첨부되어야 한다. 만약 여러 종류의 학교에서 사용될 교과서를 신청하는 경우에는 모든 학교 종류의 수에 맞게 심사본을 각각 2부씩 제출해야 한다. 심사본은 완전하게 인쇄된 견본의 형태를 가지고 있거나 책으로 완전하게 편집된 컬러 인쇄본이어야 하고, 흑백으로 인쇄되어서는 안 된다. 아울러 심사 시 기준에는 교과로서의 기본적인 것들, 형식과 관련된 규정, 내용적인 측면, 학습계획과 관련된 측면, 그리고 광고를 하지 않겠다는 서약 등이 포함되어 있다. 필수 규정에는 세세한 부분까지 많은 기준과 그에 대한 설명이 있고 각 기준에서의 적절함의 범주를 제시하고 있는데, 일부 기준 중에는 심사자들에게 ‘의미 있는 방식으로 판단’하도록 하여 결정의 권한을 부여해 주는 기준들도 있다. 부족하거나 결여되어 있는 점 및 불승인에 대한 판단 이유는 자세하게 제시되어야 한다(서지영 외, 2011: 38-39). 다른 주, 예를 들어 브란덴부르크 주의 경우 바이에른 주와 같이 심사서가 많지 않고 비교적 간단하게 제시되어 있다. 또한 바덴-뷔르템베르크 주에서는 장관 수준이 아니라 기관 또는 연구소에서 승인이 가능하도록 되어 있다. 베를린 주나 자를란트 주의 경우 중앙 집중적인 승인 절차가 폐지된 주들로, 교과서에 대한 심사를 정부 수준의 기관이나 연구소가 아닌 교사가 하게 된다. 다만 이 경우에도 최소기준은 교육부와 행정부가 공동으로 세우는데, 이러한 기준은 개별 책들의 내용이나 형태의 측면에 대한 것이 아니라 교과서 공급에 맞춘 것이라고 할 수 있다(서지영 외, 2011: 40-43).독일의 학교에서 교사들은 승인 절차를 통과한 교과서 중에서 원하는 교과서를 선택해 사용할 수 있다. 교과서의 선정은 학부모가 참여하는 교과별 회의를 열고 그 회의 의결을 통해 결정되며 회의가 열리는 주기는 과목별로 조금씩 차이를 보인다. 선정 과정에서 교장이나 행정가는 개입하지 않으며, 학교의 학습 계획과 가장 어울리는 교과서를 선정하게 되는 경우가 일반적이다. 또한 교과서의 선정, 공급에 관해서는 학교 차원에서 결정된다(서지영 외, 2011: 44-45).
핀란드: 핀란드의 경우 역시 교과서 발행에 대한 어떠한 공식적인 제제도 없는 상태에서 교과서가 발행 및 채택되고 있다. 즉, 자유발행제를 시행하고 있다. 핀란드에서는 1992년 이후 교과서의 인증 및 검정제도가 폐지되어 학교별로 국가핵심교육과정과 지방자치단체 교육과정 지침에 따라 학교 교육과정을 만들고 그에 따라 교과서를 채택하게 되는데, 이는 전적으로 학교와 교사의 몫이라고 할 수 있다(박창언 외, 2017: 82).핀란드에서는 교과서 제도에 대한 법적인 근거나 명문화된 정의 등이 명확하지 않으며, 교과서가 교육활동에서 차지하는 위상 역시 우리나라와 비교해 볼 때 그리 높지 않은 편이다. 누구나 자유롭게 교과서를 발행할 수 있으며, 다양한 교과서 출판사들에 의해 교과서가 만들어지고 있다.(강선주 외, 2012: 27). 프랑스와 마찬가지로 교육현장에서 교사가 교과서를 사용하기도 하고 그렇지 않을 수도 있다. 교과서 자체도 교사가 취급하는 내용 모두를 담고 있는 것이 아니라, 교수·학습 자료 중 하나로 인식되고 있으며 필요에 따라 내용을 발췌할 수도 있고, 다른 자료와 함께 활용할 수 있는 자료라고 할 수 있다(박창언 외, 2017: 83). 교과서를 개발하는 데 있어서 준거 자료가 되는 국가핵심교육과정은 국가교육위원회에서 정하며, 이때 교과서를 만드는 출판협회가 국가핵심교육과정을 만드는 추진위원회와 긴밀하게 협력하면서 피드백을 제공하고 국가핵심교육과정을 반영한 교재를 만든다. 국가교육위원회는 지자체, 대학, 학교, 연구소, 사회단체, 그리고 교원노조 등의 참여 하에 교육과정 개발을 하게 되며, 여기서 출판협회가 추진위원회, 교육과정 팀들과 긴밀히 의사소통을 한다. 즉, 출판사가 국가 교육과정 개발에서 일정한 역할을 담당하고 있는 것이다(박창언 외, 2017: 83-84). 이 점이 자유발행제를 도입하고 있는 다른 유럽 국가와 다른 점이라고도 할 수 있다. 핀란드에서의 교과서 채택은 단위 학교의 교사에게 일임 되어 있으며 어디까지나 교사와 교사 집단의 재량으로 되어있기 때문에 국가나 지자체 등의 관여가 배제되어 있다. 따라서 교사의 재량이 교과서 사용 및 선정에 가장 큰 영향력을 미친다고 할 수 있다(박창언 외, 2017: 85). 상황이 이러하다보니 핀란드에서 교사들은 매우 독립적이다. 교사들이 어떻게 가르칠지, 국가 교육과정에서 무엇을 선택할지, 그리고 각각의 특정 교과내용과 주제를 언제 가르쳐야할지 등과 같은 문제를 스스로 결정하는 것이다(강선주 외, 2012: 30).
네덜란드: 네덜란드도 자유발행제를 실시하고 있는 국가 중 하나로 교과서 개발과 관련한 법이나 규제는 특별히 없다. 따라서 누구나 교과서를 개발할 수 있지만, 주로 출판사들의 주도로 교과서 시장이 운영되고 있다. 자유발행제를 실시하는 다른 국가와 마찬가지로 네덜란드 역시 많은 출판사들이 경쟁하면서도 주로 모든 학년의 교과서를 개발하는 몇몇 큰 출판사들이 시장을 지배하고 있다(서지영 외, 2011: 103).네덜란드에는 교육 출판사 협회가 결성되어 있는데, 이 협회는 매우 영향력 있는 집단이라고 할 수 있다. 모든 국가 교육 개혁이 실시될 때, 교육부는 위원회를 형성하게 되고 교육 출판사 협회는 일반적으로 그러한 위원회의 위원 중 하나로 참여한다. 교육 출판사 협회의 권한 중 하나는 국가교육과정개발원이 실시한 교과서 평가에 출판사의 비전이 반영되도록 한다는 것이다. 만약 출판사들이 교과서 평가를 거부한다면, 국가교육과정개발원의 웹 사이트에서 교과서 평가가 실시되지 않는다. 출판사들은 정부 차원의 영향력이 미치지 않는 가운데 그들의 영향력을 강력하게 행사하고 있는 것이다(서지영 외, 2011: 103-104).네덜란드에서는 학교가 직접 교과서를 선정하는데, 초등학교에서는 일반적으로 교사들 전체가 새로운 교과서의 채택을 함께 결정하며 중등학교에서는 같은 전공 교과의 교사들이 새로운 교과서 선정에 참여한다. 교장의 경우 주로 경제적으로 지원을 하며 교사들의 교과서 선정 과정에 특별히 관여하지 않는다(서지영 외, 2011: 104). 선정된 교과서는 네덜란드의 교육에서 매우 중요한 기능을 가진다. 대부분의 초등학교와 중등학교 교사들이 거의 모든 교과에서 교과서를 사용하고 있으며, 수업 계획을 세울 때 직접 수업에서 사용될 교과서의 장, 단락 혹은 부분을 결정한다. 물론 교사들이 수업을 위해 교과서를 반드시 활용할 필요는 없다. 그러나 학교의 졸업 시험과 같은 최종 시험을 위해 학생들이 알아야 할 것을 가르쳐야 하는데, 교육과정 내용에 충실하고자 한다면 교과서 사용이 많은 도움을 준다고 할 수 있다(서지영 외, 2011: 106).
일본: 아시아 국가 중에서는 우리나라와 지역적으로 가까우면서 유사한 교과서 발행 제도를 도입하고 있는 일본과 중국의 사례를 간단히 살펴보고자 한다. 먼저 일본의 경우 근대 교과서 제도에는 자유발행제, 인정제, 검정제, 국정제의 역사가 있었으나 패전 후부터 현재는 검정제로 정착된 상태라고 할 수 있다(박창언 외, 2017: 65). 검정은 대체로 4년 주기로 이루어지며 다음과 같은 절차를 거친다; 검정 신청―문부과학성 교과서 조사관 조사―교과용도서 검정 조사심의회 자문 요청―심의회의 심의·의결―문부과학성에 보고―검정 의견 통지(합격 여부 결정은 유보)―수정표 제출―심의회의 자문 요청―심의회의 심의·의결문부과학성에 대한 답신―합격 여부 결정―검정 결과 통지―완성된 견본 제출―검정 결과 공개(신청 도서, 합격 견본, 검정 의견서, 수정표 등)(권오현, 2009: 58). 검정을 통과한 교과서에 대하여 채택 권한은 국립 및 사립학교의 경우 교장에게 있고, 공립 초·중학교에서는 소관 시·정·촌과 도·도·부·현의 교육위원회에 채택권이 있다(박창언 외, 2017: 69).
중국: 중국에서도 교과서와 관련하여 기본적으로 검정제를 실시하면서 일강다본(一綱多本)의 원칙, 즉 기본적인 요구의 통일, 심사검정의 통일이라는 전제하에 점차로 교재의 다양화를 실현하는 원칙을 가지고 있다. ‘일강’이란 국가가 규정한 교학 대강을 가리키며, ‘다본’이란 다양한 서로 다른 교재가 각 지역에서 국가가 규정한 교학대강의 지도하에 다양한 교재를 집필 및 편집하여 심사 검정을 거친 후에 선용될 수 있음을 말한다. 일반적으로 검정을 위한 절차는 3단계로 구분할 수 있다. 먼저 교과서 개발 신청은 교육부에 제출해야 하는데, 누구나 혹은 어떤 기관이나 제출이 가능하다. 다음으로는 교과서 심사와 승인이 이루어지는데, ‘전국 초·중등 교재 검정위원회’와 성급 초·중등 교재 검정위원회에서 관리하며 심사 결과는 통과, 재심의, 탈락의 세 가지로 구분된다. 마지막으로는 교과서 선정(채택) 단계로서, 의무교육 기간과 관련해서는 모든 성(省) 단위로 이루어지고 있다. 이에 교과서 선정을 책임지는 교과서 선정위원회가 구성되어야 하며, 교과서의 특징이 지역 사정에 적합하고 학생들의 요구에 부합하는가가 고려된다. 그리고 학교 교장과 교사는 자신의 학교 상황에 근거하여 교과서를 선택하게 된다(서지영 외, 2011: 92-94). 참고로 중국에서는 일부 과목의 교과서를 국가가 직접 편찬하고 있다(이길상, 2009: 41).

연구동향

박창언과 강전훈(2021)의 연구는 좋은 교과서의 조건과 교과서 자유발행제 추진 방향을 분석하였다. 연구대상은 제2기 교과서자유발행제 추진위원회를 대상으로 하였고, 시기는 12월 워크숍 자료에 제시된 내용이다. 연구방법은 좋은 교과서의 조건과 특징, 교과서 자유발행제의 현장 안착가능성에 대해 주제별 핵심어의 연결 중심성, 근접 중심성, 매개 중심성으로 분석하였다. 논의 결과 좋은 교과서는 교과서 발행체제를 다양화하는 제도적 조건과 교과서 내용 그 자체에 대한 내용적 조건, 그리고 교과서를 만드는 교육과정, 교과서를 활용하는 교사와 학생의 효과적 상호작용이 총체적으로 결합되어 있어야 했다. 그리고 자유발행제 추진에 대해서는 일정한 조건이 전제되면, 현장의 안착 가능성이 높올 것으로 생각하였다. 또한 제도 시행을 위해서는 인프라 구축이 우선되어야 하는 의견이 지배적으로 나타났다.
송낙현 외(2021)의 연구는 단위학교 수준에서 교과서 개발 절차를 구체화하고, 질 높은 자유발행 교과서 개발을위한 전문기관의 지원 표준 프로그램을 개발하는 데 목적을 두었다. 이 연구의 결과를 도출하기위해 교과서 전문가 5명을 대상으로 2회에 걸쳐 표적집단면접(FGI)을 실시하고 그 결과를분석하였다. 이 연구의 결과는 다음과 같다. 단위학교의 자유발행 교과서 개발 지원 프로그램 영역은 교과서개발 지원, 연수 및 세미나, 교과서 개발 컨설팅, 교과서 개발 상담, 교과서 수정 보완 등 관리지원으로 구분되었다. 각 프로그램 영역별 세부 프로그램은 다음과 같다. 첫째, 교과서 개발지원영역의 프로그램은 교과서 개발 아이디어 공모, 교과연구회 주관 교과서 개발 지원, 교과서개발 인력풀 제공 시스템 운영, 교과서 개발 지원 디자인(LAB) 운영이다. 둘째, 연수 및 세미나영역의 프로그램은 교과별 교육과정의 이해와 재구성 향상과정, 교과 교육과정 개발과정, 학교 수준교과서 개발전문가 양성과정(기초), 학교 수준 교과서 개발전문가 양성과정(심화), 교과서 개발과저작권, 교과서 모형 개발 세미나, 교과서의 효율적 활용 과정이다. 셋째, 컨설팅 영역의 프로그램은교과서 개발 컨설팅, 교과서 저작권 컨설팅, 신규 교과서 활용 컨설팅, 교과서 개발 전문 출판기관등 매칭 컨설팅이다. 넷째, 상담 영역의 프로그램은 학교 교육과정 설계 및 운영 상담, 교과서개발단계별 온?오프라인 전문가 상담, 교과서의 저작권, 초상권 등 분쟁 대응 상담이다. 다섯째, 수정, 보완 등 관리 지원영역의 프로그램은 교과서 정보서비스 제공, 교과서 현장 모니터링 지원, 교과서 수정?보완 지원이다.
박지현(2020)의 연구의 목적은 교과서 자유발행제의 실현을 위한 음악 교과서 편찬 방향과 기준을 개발하는 것에 있다. 이를 위하여 교과서 개념, 발행 제도, 편찬상의 유의점, 심의기준, 해외 교과서 사례 등에 대한 문헌을 분석 및 해석하는 기록자료 연구를 실시하였고, FGI와 전문가 협의회를 병행하여 자유발행 음악 교과서의 편찬상의 유의점 및 심의기준, 교과서 질 관리 방안을 개발, 제안하였다. 주요 결과는 다음과 같다. 첫째, 최소한의 지침을 제공하는 자유발행 체제로 나아가야 한다. 둘째, 심의를 통한 통제보다는 집필자의 책임 중심 질 관리 체제로 나아가야 한다. 셋째, 기존의 검인정 편찬상의 유의점 및 심의기준을 완화하여 간략히 제시하고 집필진의 자체평가서를 신설한다. 넷째, 국가는 교과서 집필에 도움을 주는 정보 제공, 지원 체제 구축에 신경을 써야 한다.
김중수(2023)의 연구는 국어 교과서의 국정, 검정, 자유발행제에 대한 중등학교 국어 교사의 인식을 연구하기 위해 설문 조사를 실시하였다. 국어 교사들은 과거의 국정 체제보다 검정 체제가 나은 것으로 인식한다. 그리고 자유발행제에 대해서는 잘 모른다. 설문 조사 앞 부분에 자유 발행제에 대한 설명을 제공하여 교사들에게 판단하도록 했을 때 자유발행제를 선호하는 교사가 많았고 교사들은 자유발행제가 되면 교육의 자율성, 다양성, 창의성이 확대될 것으로 예상한다. 자유발행제로 바뀌기 위한 선결 과제로, 수능처럼 공통된 지식을 묻는 입시 제도가 바뀌어야 한다고 인식하며, 자유발행 교과서의 오류에 대해 서는 심각한 문제의식을 가진다. 자유발행제가 되면 선택의 책임을 교사가 져야 한다는 학문적 부담감이 가장 높았고, 교과서가 난립하여 교과서집필진의 전문성이 의심된다는 응답이 다음으로 높았다. 그리고 많은 교사들이 자유발행제가 되더라도 공신력 있는 기관에서 교과용 도서를 추천해 주기를 바란다는 응답이 높게 나타났다.
최진원(2021)의 연구의 목적은 교과서 발행제도의 변화에 따라 저작권법 제25조의 재고가 필요함을 논증하고, 기존 해석의 한계와 문제점에 대한 대안을 모색하는 데 있다. 저작권법은 교과용 도서에 공표된 저작물을 게재할 수 있는, 일종의 ‘법정허락 제도’를 마련하고 있다. 경제 상황과 저작권에 대한 인식 수준의 차이도 있겠으나, 과거 국정도서 중심의 교과서 체제에서는 권리자의 허락없이 교과서에 저작물을 게재하는 것에 대한 반발이 크지 않았다. 하지만 지금은 보상금이 지나치게 적다는 불만부터, 허락없이 저작물이 이용되는 것에 대해 공개적으로 문제를 제기하는 창작자들이 늘어나고 있다. 교과서 발행에 국가 개입이 점진적으로 줄어들어 자유발행제를 향해 나아가고 있는 환경의 변화는 저작권법 제25조에 대한 근본적인 변화를 요청하게 된다. 이와 같은 논의를 위해서는 교과서와 관련된 교육정책의 변화와 초중등교육법·교과용도서에 관한 규정에 대한 이해가 전제되어야 한다. 우선 우리나라의 교과용 도서 관련 현황과 제도를 개관하고 해외의 사례를 살펴보면서 자유발행제의 의미에 대하여 이해도를 높이는 것에서 연구를 시작한다. 이후 교과용 도서에 대한 현행 저작권법의 배려와 한계를 분석하였다. 자유발행제를 채택하고 있는 해외 사례를 살펴보면, 대부분 교과서 발행을 위해서는 여타 저작물과 마찬가지로 저작권자로부터 이용허락을 받고 있다. 우리나라 해방 이후 교과서 발행제도는 크게 변화되어 왔으며, 이미 인정도서의 비율이 80%가 넘고 2020년 시행된 교과용도서에 관한 규정에서는 교육부가 점진적 자유발행제를 위한 개정이라고 그 의미를 밝힌 바 있다. 출판사 주도로 교과서가 영리목적으로 출판되어 시장에서 경쟁하는 단계에 이른다면, 저작권법의 교과서를 위한 배려도 재고되어야 한다. 이러한 상황에서는 과거와 같이 교과용 도서라는 이유만으로 저작권자의 일방적 양보를 요구하기 어렵다. 이에 미국, 프랑스, 영국 등 해외에서는 교과용 도서에 저작물을 이용하기 위하여 어떤 방법을 사용하고 있는지 살펴보면서 시사점을 얻고, 현행 저작권법 제25조 제1항에 대한 문제점을 도출하여 대안을 모색해 보았다.

참고문헌

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박창언, & 강전훈. (2021). 좋은 교과서의 조건과 교과서 자유발행제 추진 방향 분석. 교과와 교과서연구, 1(1), 14-34.
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김중수. (2023). 국어 교과서의 국정, 검정, 자유발행제에 대한 중등학교 국어 교사의 인식 연구. 청람어문교육, 95, 111-144.

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