국가푸드플랜

국가푸드플랜 개요

국가푸드플랜은 먹거리로 인한 사회적 문제 또는 시장실패를 국가 또는 지역 단위에서 푸드시스템을 새롭게 재구축하여 사회적 문제를 해결하고, 사회적․경제적․환경적으로 지속가능성을 높이기 위한 공공영역의 계획적 대응 전략이자 국가적 차원의 실천 계획이다. 먹거리 문제를 근본적으로 개선하기 위해서는 건강한 먹거리체계(푸드시스템)를 구축하고, 먹거리 공공성을 강화하여 먹거리 복지를 높이고, 약화된 식량안보 및 지속가능성을 회복하기 위해서는 범정부적 차원의 종합대책이 필요하다는 문제의식하에 계획되었다. 푸드시스템은 일반적으로 농장과 생산자로부터 최종 소비자에 이르는 먹거리(food)의 이동을 포괄하는 개념이다. 푸드시스템에서는 일반적으로 먹거리와 관련된 생산(producing), 가공(processing), 유통(distribution), 접근(acess), 소비(consumption), 조리(cooking), 음식폐기물 관리(waste management) 등의 활동이 이루어지게 되는데, 각 활동별로 사람-장소-방법이 매우 다양한 방식으로 결합하여 복잡한 관계망을 이루게 된다. 푸드시스템 내에서 가장 중요한 관계는 각 활동 주체들 간의 관계이며, 이러한 관계의 주도자와 참여자간 목적, 보유자원, 결합방식에 따라 푸드시스템 자체가 결정된다. 일반적으로 전통적인 푸드시스템이 대량생산-대량소비 체계로 환경․지역사회․건강 경시하는 산업형 푸드시스템이었다면, 생태형 푸드시스템은 다품목 소량생산-적정소비 체계로 환경․지역사회․건강을 중시하는 지속가능형 푸드시스템으로 대별할 수 있다. 푸드플랜은 대응전략이자 실천계획이기 때문에 실행할 수 있는 주체와 사회적 문제를 어떻게 인식하느냐에 따라 전략과 활동이 차이가 나타나게 된다. 국가 푸드플랜의 성격은 식품관련 생산-유통-소비 전 과정과  식생활·영양·안전·환경 등 다양한 이슈를 종합적․체계적으로 관리할 수 있도록 하는 범부처 차원의 통합 관리계획을 갖고 있다. 국가 푸드플랜은 성격은 단일부처에서 해결하기 어려운 과제, 부처 간 협업이 필요한 복합적인 과제를 발굴하여 부처 간 협업을 통해 해결해 나가는 방식으로 운영하는 것이 적절하다. 국가 푸드플랜은 푸드시스템의 전환을 목표로 하기 때문에 단기 목표보다는 10년 이상의 장기 목표를 설정하고 지속적으로 추진해 나가는 것이 필요하다. 국가 푸드플랜을 10년 단위로 전망(목표시점 10년 후)하여 수립하고, 5년 단위로 새롭게 계획을 수립함. 현재 우리나라는 대부분의 법정계획이 5년 단위로 수립되고 있으나, 푸드플랜은 미래 이슈를 전망하여 선제적으로 대응할 필요가 있는 점 등을 고려할 필요가 있다.

국가 푸드플랜의 주요 요소

국가 푸드플랜의 연계 범위

외부링크

• 네이버 지식백과: 푸드플랜 (지식백과 내 두산백과)

해외사례

• 영국: 영국의 국가 먹거리 계획인 Food 2030은 2010년 고든 브라운 정부에서 수립 발표됨, 이 계획은 2008년 식품 문제 보고서와 2009년 식량안보 보고서에 기반하여 수립된 것으로 3가지의 핵심 과제, 지속가능성(sustainability), 식량안보(food security), 건강(health) 문제에 대한 대응에 초점을 두고 수립됨, 이 새로운 식품 전략은 영국 국무조정실 전략부의 2008년 7월 보고서에 이어 작성됨. ‘식품 문제들(Food Matters)’이라는 이 보고서에서는 정부 부처 간 식품정책을 더 효율적으로 통합할 것을 촉구하였고, 두 가지 도전, 즉 기후변화와 비만 문제를 강조함. 2008년은 근래 최초로 식품가격이 급격히 상승한 해로, 세계의 몇몇 지역에서는 폭동을 촉발함. 2009년 8월 영국은 영국 식량안보(food security) 평가 결과를 발표하였고 식품안보를 유지하기 위해 필요한 일들을 시작함, 이 전략은 지속가능성, 안전과 건강(security and health)이라는 커다란 식품관련 도전 두 가지 모두에 대한 대응이며, 통합된 식품정책 요구에 대한 대응임. 식품에 관한 정책을 우선순위에 설정함, 식품체계에 관한 6가지 핵심 문제를 중심으로 구성됨 , 영국 식품체계에서 정부의 핵심 역할은 시장 실패가 발생 시 이를 수정하는 것이고(부족한 정보, 불완전한 경쟁, 가격의 외부효과 실패, 공공재의 공급부족 등으로 인한 왜곡현상), 사회적 평등이 보호되도록 하는 것임, 일반적으로, 이는 세금과 보조금 체계를 통해 실행될 수 있지만, 어떤 경우에는 사회에서 취약계층이 영양가 있는 식품에 적정하게 접근할 수 있도록 하기 위해서는 특별한 수단들이 필요한데, 예를 들면 건강한 출발 계획(Healthy start scheme)과 같은 수단임, 정부는 식품에 관한 공공적인 토론의 정도와 방향을 설정하고 문화적 변화와 행동의 변화를 조성하는 역할을 함, 리더십과 아젠더를 정하는 역할은 직접적인 개입에 대한 강력한 보완책이 될 수 있지만, 정부의 영향력에 대한 이해를 토대로 해야 함. 왜냐면 국가의 정부는 크고 다양하고 영향력 강한 부문 가운데 단지 한 부분일 뿐이기 때문임
• 호주: 호주 길라드 정부는 집권 후 공약으로 내세웠던 먹거리 전략을 수립을 추진함. 그 결과 2010년부터 3년의 과정 끝에 2013년에 ‘National Food Plan : Our food future’을 발표함, 호주 푸드플랜은 2013년 길라드 정부가 선거에서 패배하고, 산업계 영향이 너무 강하게 반영되었으며, 관행적 정책추진 방식이 유지되면서 국민들의 지지를 충분히 받지 못하고 계획도 원활하게 추진되지 못함, 2010 선거기간 중 길라드 정부는 호주의 식품 미래를 위한 비전을 제시하기 위해 호주 최초 국가먹거리계획을 개발하는 데 노력함. 국가먹거리계획은 호주 식품산업의 미래에 대한 로드맵임. 호주 식품산업은 새로운 기회들로 가는 문 앞에 있음. 이러한 기회를 활용하기 위해 국가먹거리계획은 향후 수년간 식품산업, 지역사회, 정부를 이끌 프레임워크를 제시함, 학교 교실부터 주방까지, 농경지에서 공장까지, 방목장에서 아시안 마켓에 이르기까지 식품 생산 국가 내에서 우리가 개별적으로 하는 의사결정들은 경제 부문과 지역사회 전체로 파급됨, 식품 업계의 규제 부담을 경감시켜 업계가 국제경쟁력을 유지하도록 할 것임. 호주의 식품 체계는 고수확 농업과 수출품에 국한 되지 않음. 국내의 지역사회들이 성장하고 식품을 준비하고 공유할 수 있도록 하는 것이 중요함. 또한 정부는 전국에서 점차 증가하는 농산물 직거래 장터(파머스 마켓), 식품 공유 네트워크, 지역사회 텃밭을 적극 지원할 계획임, 동들이 식품이 어디서 오는지를 알고 식품을 생산하느라 열심히 일하는 호주국민들을 가치 있게 인식할 수 있도록 하기 위해, 식품과 농업을 국가 교육과정 내에 포함시키기 위한 활동을 할 것임. 국가 먹거리계획은 지역사회, 산업, 정부가 함께 협력함으로써 개발되어 왔으며, 길라드 정부는 호주 전 지역에서 추진되도록 할 목적으로 계획을 수립함
• 스웨덴: 스웨덴은 2015년부터 국가적 차원의 먹거리 전략을 수립하기 시작하여 2017년에 계획을 확정하여 의회에서 최종 승인을 받음, 스웨덴은 러시아와 인접한 지역으로 식량안보 차원에서 생산 확대에 큰 비중을 두고 국가 먹거리 전략을 수립함, 스웨덴은 경쟁적인 식품 생산국으로서의 역할 수행을 통해 자국을 지원하는 포괄적인 정책을 필요로 하고 있음. 따라서 스웨덴 정부는 2015년부터 최초로 전체 식품공급망을 포함하는 ‘식품 전략’ 수립을 추진함, 식품공급망을 통해 포괄적인 측면을 강화함으로써, 더 많은 직업을 창출하고 지속가능한 성장을 이루고, 자연 녹지, 생동적인 농촌공동체와 같은 가치를 창출하게 될 것임, 스웨덴 식품정책을 위한 장기 목표를 설정함으로써, 식품공급망의 안정된 여건 창출을 이룰 수 있을 것임. 스웨덴 정부는 특히 중요한 영역에 대한 3개 전략 목적뿐 아니라 전반적인 목표들을 제안함, 먹거리계획은 이로써 스웨덴 식품정책의 방향으로서의 목표를 제시하며, 달성해야 할 목적들과, 이행을 위한 구조를 설정하고 있음, 정부는 지속가능 발전으로의 전환을 이룰 수 있도록 하려면, 스웨덴의 식품 생산이 경쟁적이 되어야 하고, 점점 척박해지는 글로벌 시장에 따른 도전에 당면할 수 있어야 한다고 생각함, 2030년 스웨덴 식품망은 세계적으로 경쟁적이고, 혁신적이며 지속가능하고 내부적으로 운영하기에 매력 있는 망이 되도록 함, 먹거리계획은 2030년까지 경쟁적인 식품공급망을 이루기 위한 지속적인 장기 작업을 위한 틀을 설정하고 있고, 전체 식품공급망에 대응하고 있음. 따라서 지역 수준과 국가 수준에서 연관된 주체들의 헌신과 주체들 간의 협력이 이 계획을 이행하는 데 있어서 핵심 요인임. 식품공급망의 부분을 이루는 업체와 단체는 이 계획의 목적을 충족하기 위한 중대한 책임을 갖고 있고, 그들의 행동과 조치들은 이 계획의 성공에 핵심적임. 정부는 식품공급망 이해주체들과의 지속적인 작업을 위한 기초를 놓도록 지원해야 함. 스웨덴 정부는 식품공급망 전체의 공공부문과 민간, 자율적인 부문의 이해주체들 간에 협력과 경험 교류를 할 수 있는 대화를 하는 것이 중요하며, 이해주체들이 협력할 수 있는 기회를 제공하는 것이 중요하다고 생각함. 이 계획 이행을 위해서는 대화가 필수적임

연구동향

• 윤병선과 송원규(2018)의 연구는 서울시의 푸드플랜에서 핵심적 위치를 차지하고 있는 공적 조달체계의 특징을 다른 나라 도시의 푸드플랜과 비교함으로써 서울시 푸드플랜이 안정적으로 시행되기 위한 과제를 제시한다.서울시의 푸드플랜에 중요한 요소인 공적 조달체계가 안착되기 위해서는 앞으로 해결해야 할 과제도 많다. 첫째, 공공급식과는 별개의 영역으로 진행되고 있는 학교급식을 통합함으로써 자치구 공공급식센터의 역할이 보다 확대되어야 한다. 둘째, 산지의 중소 가족농에게 희망을 주고자 하는 취지가 실현되도록 하기 위해서는 산지 생산자의 조직화가 밀도있게 진행되어야 한다. 셋째, 자치구 공공급식센터의 역할에 먹거리 취약계층에 대한 지원사업과 결합된다면 서울시민들은 보다 용이하게 먹거리 기본권을 확보할 수 있을 것이다.
• 송원규(2020)의 연구는 한국 대안농식품 운동의 분기와 진화양상에 대해 논의하였다. 최근 지역단위 푸드플랜의 수립 흐름이 전국적으로 빠르게 확산되고 있다. 푸드플랜 추진에 이르기까지 한국의 대안농식품 운동의 과정을 보면 1980년대에 유기농업 운동과 생협 운동의 유기농산물 직거래라는 풀뿌리 운동으로 시작되어 2000년대 중반 이후 학교급식 운동을 비롯해 다양한 운동으로 분기되었다. 최근의 푸드플랜 추진은 여러 운동으로 분기되었던 대안농식품 운동을 통합적으로 수렴하려는 시도라고 할 수 있다. 이들 운동 중 생협 운동, 학교급식 운동, 푸드플랜 운동은 각기 폭발적인 성장 시기에 사회운동과 제도화를 두 축으로 신자유주의적 먹거리 체계에 저항하고 대안적 실천과 유통 경로를 만들면서 대안농식품 운동의 진화를 견인했다. 먼저 제1시기에 신자유주의 개방농정이 본격화되던 1990년대 중후반을 배경으로 유기농업 운동과 생협 운동은 협력적 관계의 형성을 통해 「환경농업육성법」,「소비자생활협동조합법」의 제정을 이뤄내고 생명운동의 가치를 확산할 수 있는 제도화의 기반을 만들었다. 비록 고품질 · 고소득이라는 경쟁력 강화 논리를 앞세운 정부 농정과의 타협이었다는 측면에서 신자유주의에 대한 저항 운동으로서의 가치가 퇴색되었지만 인증 친환경농산물을 중심으로 네스티드 마켓을 구축한 성과가 있었다. 다음으로 제2시기에 1990년대 이후 위탁급식의 급속한 확산, 2000년대 후반 세계 금융위기 이후 긴축의 흐름을 배경으로 학교급식 운동은 「학교급식법」개정을 통한 급식의 직영화와 지자체 학교급식 지원조례를 통한 국내산/지역 농산물 차액지원을 수단으로 식재료 공급체계의 개선을 이뤄냈다. 「지방계약법」 등 현행 제도의 제약으로 완전한 공적 조달 체계의 구축을 이루지는 못했지만 먹거리 공공정책과 학교급식지원센터라는 수단을 통해 새로운 공공영역의 네스티드 마켓을 구축했다. 제3시기에 2007-08년의 세계 식량위기의 경험과 이후 로컬푸드 운동의 성과를 배경으로 등장한 푸드플랜 운동은 중요 행위자로서 지방정부의 참여로 한층 높은 수준의 제도화, 민관 거버넌스를 통한 먹거리 정책의 수립 및 집행을 추진하고 있다. 푸드플랜 운동은 생협 운동과 학교급식 운동 등이 형성한 민간 영역과 공공 영역의 네스티드 마켓의 통합 혹은 확장 가능성을 보여주고 있다. 하지만 중앙정부가 선도지자체를 선정하는 공모 방식의 한계와 예산 지원을 앞세운 행정주도의 양적 팽창 등으로 인한 민간 중심의 운동성 상실, 과잉제도화 등에 대한 우려가 제기되고 있다.
• 김종안 외(2018)의 연구는 국내외 사례분석을 통한 푸드플랜의 지향과 실천과제에 대해 검토하였다. 새 정부 출범 이후 푸드플랜이 국정과제로 선정되고 푸드플랜 시범사업이 전개되는 등 푸드플랜에 대한 관심이 높아지고 있습니다. 정부는 향후 5년 내 100개 지자체를 대상으로 푸드플랜을 수립할 계획이지만, 지자체 공무원들의 푸드플랜에 대한 인식은 미흡한 실정입니다. 또한 푸드플랜을 수립하기 위해서는 푸드플랜의 목표와 세부 실행계획이 필요합니다. 푸드플랜은 국가 및 지역 먹거리 체계에 내재된 포용적 관점을 추구해야 한다. 따라서 푸드플랜에는 식품 생산과 식품 가공뿐만 아니라 영양, 안전, 교육, 환경 등에 대한 폭넓은 고려가 포함되어야 합니다. 본 연구에서는 푸드플랜의 등장 배경과 푸드플랜 사례의 진화 과정을 살펴봄으로써 푸드플랜의 의의에 대해 설명합니다. 또한 지역 푸드플랜을 위한 6가지 정책 제언을 제시하고 있습니다. 6가지 정책은 ① 지역 푸드플랜 기초연구 및 공감대 확산, ② 먹거리 정보 플랫폼 구축, ③ 지자체 역량 강화 및 정책 코디네이터 양성, ④ 농업정책 간 협력체계 구축, ⑤ 공공급식 체계 개선, ⑥ 지역 푸드플랜 수립의 제도화 등이다.
• 김학실(2019)의 연구는 공공가치의 필요성이 대두되고 이에 대한 중요성이 증대됨에 따라 지역단위에서의 정책을 공공가치적 측면에서 분석하고자 하였다. 공공가치 모델 가운데 Moore의 전략적 삼각 틀을 분석모형으로 선정하여, 충청북도 음성군의 사례를 대상으로 푸드플랜의 공공가치 실현과정을 분석하였다. 분석결과, 음성군은 오랫동안 푸드플랜 정책이 추진되고 논의되어 왔지만, 장기적 틀이나 협력적 상황에서 이루어지기 보다는 분절된 형태로 이루어졌다. 2000년대 이후 본격적인 논의와 협의 과정이 이루어지면서 공공가치를 획득해 가는 과정에서 갈등 표출과 이해관계의 상충이 나타나기도 했다. 푸드플랜의 궁극적 목표인 먹거리 사각지대 해소와 푸드플랜 가치체계 개선을 추진하고 있지만, 아직은 푸드플랜에 대한 가치 공유와 확대는 미흡한 것으로 보인다. 운영 역량면에서는 푸드플랜 정책을 추진할 수 있는 공적 영역의 인적 역량과 조직 역량은 미흡하지만, 민간 영역과의 거버넌스 추진체계 확보와 조례가 구비되고 있다. 하지만, 장기적인 계획이나 이해관계자의 다양한 참여는 한계로 나타나고 있다. 이런 과정은 정당성과 지지 획득과정으로 연결되고 있는데, 민과 관이 협력하여 학교급식지원센터가 설립되고, 로컬푸드 매장 등이 확보되었다. 하지만 긍정적인 방향으로 공공가치가 확보되고 있지만, 푸드플랜 과정이 관에 의해 주도되기 보다는 민에 의해 주도되고 있음을 알 수 있다.
• 한정연과 윤혜려(2022)의 연구는 소비자의 푸드플랜에 대한 인지 및 이해를 제고하고, 소비자의 인식 수준에 따른 푸드플랜 관련 농업·농촌에 대한 인식 및 농·식품 소비 행태를 조사 분석 하고자 한다. 분석 결과, 소비자는 푸드플랜 관련 인식 수준 상·중·하의 3그룹으로 분류하였으며, 푸드플랜 인식 수준 그룹에 따른 결혼여부 관계에서는 미혼은 하위그룹, 기혼은 상위그룹의 비율이 높으며, 연령에서는 가장 낮은 연령대와 가장 높은 연령대는 상위그룹에 비중이 높고 중간 연령대는 하위그룹 비중이 높게 나타났다. 푸드플랜 인식이 높은 그룹일수록, 농축산물 구입 시 친환경 식품 또는 동물복지 식품 중요성과 브랜드의 중요성 인식이 높고, 먹거리 생산 과정 관심정도가 높게 나타났다. 또한 푸드플랜 관련 인식이 높은 그룹 일수록 푸드플랜 관련 모든 항목에서 인식이 높게 나타났다. 본 연구에서 푸드플랜 인식 수준 그룹에 따른 인구학적 특성, 푸드플랜 관련 농업·농촌에 대한 인식 및 농·식품 소비 행태에 차이가 나타나는 것을 알 수 있다.

참고문헌

• 황윤재, 김경필, & 최재현. (2019). 국가 푸드플랜 수립 방안 연구. 한국농촌경제연구원 기본연구보고서, 1-219.
• 김종안 외. (2017). 국가 푸드시스템 구축을 위한 추진방안 연구. 농림축산식품부 연구용역보고서.
• 윤병선, & 송원규. (2018). 푸드플랜 관점에서 본 서울시의 공공급식정책에 관한 분석. 산업경제연구, 31(3), 1135-1159.
• 송원규. (2020). 한국 대안농식품 운동의 분기와 진화: 생협에서부터 푸드플랜까지 제도화를 중심으로. 농촌사회, 30(1), 97-143.
• 김종안, 최문식, 이준우, & 위태석. (2018). 국내외 사례분석을 통한 푸드플랜의 지향과 실천과제. 식품유통연구, 35(4), 1-20.
• 김학실. (2019). 공공가치 모형에 기반한 지역 푸드플랜 형성과정-음성군의 경험을 중심으로. 한국자치행정학보, 33(1), 73-97.
• 한정연, & 윤혜려. (2022). 국가 푸드플랜에 대한 소비자의 인식 수준 비교 연구. 한국콘텐츠학회논문지, 22(10), 252-260.