국민외교

국민외교 개요

국민외교는 국민과의 소통을 강화하고 외교정책 결정에 대한 국민의 참여를 추진함으로써 국민의 외교역량을 결집하려는 외교정책의 방향을 의미한다. 국민외교의 개념은 갑자기 등장했다기보다는 기존의 공공외교(public diplomacy) 개념이 확대되고 심화된 연장선 상에서 등장한 것으로 보아야 한다. 공공외교 개념은 국제관계가 복잡하고 다원화되면서 정부간 교섭을 위주로 한 전통적 외교만으로는 소기의 외교적 목표를 달성하기 어렵다는 인식이 확산되면서 등장하였으며, 국익을 증진하고 외교정책 목표를 달성하기 위해 외교 상대국의 공중(foreign publics)과 소통하고 그들의 인식을 변화시키기 위한 다양한 노력이라고 정의할 수 있다(김태환 2011; Center on Public Diplomacy 2018). 물론 공공외교는 그 자체로서 목적이라기보다는 국익을 증진시키고 외교정책 목표를 달성하기 위한 수단이라는 점에서 전통적 외교와 크게 다르지는 않다. 다만 외국의 정부를 대상으로 이루어지는 전통적 외교와는 달리 공공외교는 상대국의 공중을 대상으로 하며, 그 영역에 있어서도 기존의 안보 문제를 넘어서는 경제 및 문화 영역에 있어서 민간을 상대로 한 다양한 활동으로 이루어진다. 공공외교 개념이 중요하게 대두된 배경에는 세계 각국에서 정보화와 민주화가 확산되면서 많은 국가에서 외교정책의 결정에 있어서 일반 국민들의 관심과 관여가 증가했으며, 결과적으로 외교 목표를 달성하는데 있어 정부 당국자를 설득하는 것만큼 외국 국민들의 마음을 얻는 것이 중요하게 되었다는 사실이 존재한다. 이를 위해 공공외교는 국가기구 혹은 국가기구로부터 위임받은 다양한 기관과 집단이 다른 나라의 국민을 대상으로 자국의 정보를 제공하고 소통함으로써 우호적인 여론을 조성하는 한편, 국가이미지를 제고하여 연성 권력(soft power)을 증진시키려는 목적을 가진다고 할 수 있다(Nye 2008). 실제로 미국에서 공공외교 개념이 등장하고 적극적으로 수행되기 시작한 이래로 한국을 포함한 세계 각국이 공공외교에 대한 많은 관심과 노력을 기울이고 있다. 그러나 현실 속에서 공공외교의 한계 또한 존재한다. 예를 들어─개념적 차별성과는 별개로─현실에서는 공공외교와 일방적인 프로파갠다(propaganda)를 구분하는 것이 쉽지 않은 것이 사실이다. 또한 공공외교와 관련한 많은 활동들이 개인과 NGO를 포함한 민간 차원의 행위주체들을 포함하는 것은 사실이지만, 여전히 전통적 외교와 마찬가지로 정부 차원의 기획과 주도 위주로 이루어지는 것을 부정하기 어렵다는 문제가 있다. 물론 공공외교가 단순한 국가 차원의 홍보활동이 아니며, 그 자체로서 목적이라기보다는 보다 상위의 외교적 목표에 봉사하기 위한 전략적인 활동이라는 점에서 정부 차원의 기획과 조정은 필수적이라고 할 수 있다. 그러나 정부 주도로 이루어지는 공공외교 활동은 자칫하면 수용자의 태도와 인식을 제대로 고려하지 못한 채 특정한 국가브랜드에 대한 일방적인 홍보와 캠페인으로 흐를 가능성이 항상 존재하고 있다. 나아가 공공외교 패러다임에서는 공공외교를 통해 봉사하고자 하는 외교적 목표에 대한 합의가 정부에 의해 일방적으로 결정되는 경향이 있다는 것도 지적할 수 있다. 군사적⸳경제적 능력이라는 경성 권력(hard power)에만 의존하는 것이 아니라 상대국과의 외교적 상호작용을 통해 형성되는 국가 이미지와 정체성을 강조한다는 점에서 공공외교는 국제정치를 설명하는 주요 이론 중 구성주의(constructivism)와 일정한 친화성을 가지고 있다고 할 수 있다. 구성주의 이론에 따르면 국제관계는 객관적으로 측정되는 국력에 의해서만 결정되는 것이 아니며 이념(idea)이나 신념(belief)와 같은 주관적 요인 역시 중요한 역할을 담당한다고 주장한다.(Wendt 1999). 특히 구성주의 이론은 한 국가의 정체성과 국가이익(national interest)은 고정된 것이 아니라 국제적 차원에서나 국내적 차원에서 이루어지는 다양한 사회적 상호작용을 통해 지속적으로 재해석⸳재구성되는 것으로 이해한다. 따라서 공공외교의 목표를 효과적으로 달성하기 위해서는 외교관계를 통해 달성하고자 하는 국가의 이미지와 목표, 국가이익의 내용에 대해 국내 다양한 행위자들과의 소통을 통해 합의를 이끌어내고자 하는 노력이 필수적으로 수반되어야 한다. 그러나 지금까지 정부 주도로 이루어진 공공외교 활동은 이러한 측면에서의 노력이 충분치 않았으며, 바로 이러한 점에서 새로운 형태의 “국민외교”가 요구된다고 할 수 있다. 이러한 국민외교의 의의는 소위 신공공외교라는 이름으로 주창되는 새로운 공공외교와 관련해서도 마찬가지로 적용될 수 있다.(김태환 2011; Melissen 2005). 기존의 공공외교와 비교했을 때 신공공외교에서는 정부 외에 국제기구, NGO, 기업, 개인을 포함하는 외교 주체의 다양화를 강조하는 한편, 외교의 방식에 있어서도 일방적이고 수직적인 홍보와 캠페인을 최대한 지양하고 민간 차원의 수평적이고 쌍방향적인 소통과 교류를 강조한다. 특히 정보기술 발전의 심화를 통해 지식과 정보의 교환과 확산에 들어가는 시간과 비용이 급격하게 낮아지면서 외교 주체의 다양화를 위한 물적 기반이 제공되고 있다고 할 수 있다. 신공공외교의 의미는 공공외교와 개념적으로 구별되는 새로운 패러다임이라기보다는 기존의 공공외교에 비해 국가-중심적 외교보다는 사회-중심적 외교가 강조되는 현상이라고 할 수 있다. 그리고 신공공외교의 등장은 정부와 사회의 다양한 비정부행위자 사이의 협업(collaboration)의 필요성을 강조하고 있으며, 이러한 협업을 통해 정부와 다양한 외교 주체 사이의 공통의 이해관계와 정체성을 형성하는 것이 필수적이라고 할 수 있다. 결론적으로 국민외교 개념은 그동안 정부 주도로 이루어졌던 공공외교가 보다 다양한 외교 주체들을 포괄하는 과정에서 공공외교의 정치적 기반을 마련하는 한편, 이를 통해 전통적 외교와 공공외교를 보다 긴밀하게 연결하고자 하는 정책적 노력이라고 할 수 있다. 이 과정에서 특히 중요한 것은 일반 국민들을 홍보와 지도의 대상으로서만 간주하는 것이 아니라 공공외교의 주체이자 자산으로서 인식하고, 외교 및 국제관계와 관련한 정책결정과정에 일반 국민들의 참여를 적극적으로 유도하는 것이다. 궁극적으로 실제로 외교 교섭을 수행하는 정부 및 외교관과 일반 국민 사이의 협업을 통해 공공외교를 통해 달성하고자 하는 국가의 외교적 목표에 대한 사회적 합의와 지지를 확보해나갈 수 있을 것이다. 해당 정책 민주주의 성숙과 커뮤니케이션 기술 발달로 정부 정책에 대한 국민참여 요구가 증가함에 따라 외교 분야에 있어서도 국민과의 쌍방향 소통을 강화하고, 외교정책 수립과 집행 과정에 국민의 참여를 증진하는 노력이 필요해짐에 따라 도입되었다. 외교정책에 대한 기존 연구에 따르면 전통적으로 일반 국민들의 여론은 외교정책의 결정 과정에 별다른 영향을 끼칠 수 없으며 실제로 끼치지 않는다고 간주되어 온 것이 사실이다. 일반 국민의 여론이 외교정책에 직접적으로 영향을 끼치기 어려운 이유는 무엇보다도 외교정책이 가지는 특징에서 찾을 수 있다. 우선 일반적인 국민의 입장에서 외교 및 국제관계와 관련한 자세한 사안에 대해 정보를 획득하고 이해하는 것은 결코 쉬운 일이 아니다. 또한 외교정책과 관련한 사안은 대부분의 경우 국민의 일상적인 삶에 직접적으로 영향을 끼치지 않기 때문에 국민들의 관심의 대상이 되기 어려우며, 설사 관심의 대상이 된다 하더라도 그 관심은 피상적이고 막연할 수밖에 없다. 그러나 이러한 전통적인 관점과는 달리 최근 들어 일반 국민들이 외교정책과 관련하여 합리적이고 일관된 태도를 가지고 있으며, 나아가 이러한 태도가 선거에서 나타나는 투표 선택에도 유의미한 영향을 끼친다는 연구가 나타나고 있다(Aldrich et. al. 2006; Holsti 1992, 1996). 예를 들어 Page and Shapiro(1992)의 연구에 따르면 개인 수준(individual-level)의 외교정책 선호가 보이는 가변성과 특이성과는 별개로, 집합적인 수준(aggregate-level)에서는 외교 및 국제관계에 대한 국민들의 여론이 상당히 안정적으로 유지되는 경향이 있다고 한다. 혹 외교 정책 관련 여론이 변화하는 경우에도 실제 국제관계의 변화에 대응하여 예측가능한 방향으로 변화하는 경우가 대부분이었다. 그리고 다른 연구(Hurwitz and Peffley 1987; Peffley and Hurwitz 1992)에 따르면 국민들이 외교정책과 관련하여 가지고 있는 선호는 단순히 주어진 현안에 대한 즉각적인 반응이라기보다는 보다 근본적인 차원에서의 가치관(core value)으로부터 도출된 결과라는 점에서 정책결정의 중요한 근거로서 의미를 충분히 가진다고 할 수 있다. 보다 구체적으로 여론이 외교정책에 어떻게 영향을 끼치는가에 대해서는 두 가지 메커니즘을 상정할 수 있다. 첫 번째로는 제재(sanction) 메커니즘으로서 정치 지도자의 외교적 실패나 일반 국민들의 선호와 어긋나는 외교정책 결정에 대해 지지율 조사나 선거에서 책임을 묻는 것을 의미한다. 예를 들어 미국의 경우 베트남 전쟁을 계기로 외교정책에 대한 일반 국민들의 선호가 대통령에 대한 지지율 및 선거 결과에 유의미한 영향을 끼쳤다는 사실이 부각되었으며, 보다 일반적으로 국내 이슈뿐만 아니라 대외정책 이슈 역시 집권세력에 대한 회고적 투표(retrospective voting)의 대상이 될 수 있음을 보여준 바 있다(Fiorina 1981; Hurwitz and Peffley 1987). 이 경우 대통령을 비롯한 정책결정자들이 외교 및 국제관계와 관련한 정책적 결정을 내릴 때 일반 국민들의 여론을 염두에 두고 여론의 지지를 받지 못하는 정책결정을 회피함으로써 여론이 외교정책에 영향을 끼치게 된다. 두 번째 메커니즘은 선택(selection) 메커니즘으로서 사후적으로 이루어지는(ex post) 제재와는 달리 유권자들이 사전적으로(ex ante) 외교정책과 관련하여─국정운영능력과 함께─자신의 선호를 공유하는 지도자를 선택하는 것을 의미한다. 물론 현실에서 여론과 외교정책 사이의 관계가 제재 메커니즘을 통해서 이루어지는지 아니면 선택 메커니즘을 통해서 이루어지는지 명확하게 구분하기 어려운 것이 사실이다. 그러나 이러한 개념적 구별과는 별개로 현실적으로 중요한 의미를 가지는 부분은 여론이 외교 및 국제관계와 관련한 정책결정을 내린 정치 지도자에 대한 지지에, 나아가 그들이 결정하는 외교정책의 방향에 분명하고 유의미한 영향을 끼친다는 사실이다. 외교정책과 관련하여 여론이 중요한 영향을 끼친다는 사실은 중요한 정책적 결정과정에서 일반 국민이 어떠한 생각을 가지고 있는가를 파악하고 고려하는 것이 필요하다는 것을 의미한다. 실제로 지난 정권에서 사드(thaad) 배치나 한일 위안부 합의와 같이 일반 국민의 동의를 받지 못하는 일련의 외교적 결정이 정치적 논란을 불러일으키면서 정권에 대한 여론과 지지율을 악화시킨 경험이 있다는 점은 널리 알려져 있다. 또한 2007년부터 2011년까지 진행된 한미 자유무역 협정 체결 및 비준 과정에서 드러나듯이 일반 국민의 여론과 외교정책 사이의 불협화음으로 인해 정치적 논란과 사회적 비용이 발생하는 현상은 특정 정권만의 문제라고 볼 수도 없다. 나아가 외교정책 결정과정에 일반 국민의 여론을 고려한다는 것은 단순히 정치적 차원의 유불리를 넘어서 국가의 대외관계 및 외교정책의 장기적인 안정성(long-term stability) 확보를 위해서도 중요한 의미를 가진다고 할 수 있다. 만일 외교정책이 일반 국민의 여론과 상관없이 결정된다면 대통령을 비롯한 집권세력의 정치적 성향과 정책 기조에 따라 한국의 대외관계 및 외교정책이 단기적으로 크게 변화할 가능성이 크다는 것을 의미하기 때문이다. 반면에 외교정책 결정이 일반 국민의 여론을 반영하여 이루어진다면 외교정책의 기본적인 방향이 선거 결과 및 그때그때의 정치적 상황으로부터 상대적으로 독립적으로 결정됨으로써 정책적 안정성을 확보하는 동시에 외교 당사국으로부터의 신뢰성 제고에도 도움을 줄 수 있을 것이다.이 목적을 달성하기 위해서는 일반 국민들과 주요 외교 사안에 대해 쌍방향으로 소통하고(two-way communication) 그 결과를 외교정책 결정 과정에 반영하기 위한 “국민외교”의 개념을 정립하고 구체적인 실행 방안과 기준을 마련할 필요가 있다. 이에 부응하기 위해 외교부는 정부와 국민 사이의 열린 소통창구로서 국민외교센터를 2018년 5월 4일 정부서울청사 별관 1층에 개소한 이래, 2020년 10월 19일 양재 외교타운 1층과 2022년 2월 15일 부산시청 1층에 추가개소하여 국민과의 소통 강화 및 국민 참여 확대를 위한 다양한 행사를 개최하고 있다. 현재 인터넷, SNS 등 쌍방향 소통 수단이 확산되면서 시ㆍ공간적 제약을 넘어 다양한 소통이 이루어지고 있다. 이러한 사회적 환경 변화에 발맞추어, 국민들이 쉽고 빠르게 외교 관련 소식을 접하고, 정책을 제안할 수 있도록 외교 전문 온라인 소통 플랫폼인 국민외교 모바일 어플리케이션을 구축하였다. 또한 국민외교 전용 SNS(페이스북, 인스타그램, 네이버 블로그, 유튜브 등)를 통해 국민들과 긴밀히 소통하고 있습니다. 온라인 미디어 활용이 어려운 국민들과는 오프라인 상의 소통공간인 국민외교센터를 적극 활용하여 국민과 소통하고 국민의견을 수렴하고 있다. 국민외교의 핵심은 역량 있는 국민들의 적극적인 참여다. 외교부는 다양한 세미나 또는 강연 개최 등을 통해 외교 현안에 대한 관심과 이해를 높임으로써, 국민의 요구와 지혜가 외교 정책에 반영될 수 있도록 노력하고 있다. 국민외교 공감 팩토리, 국민외교 열린캠퍼스 등을 통해 주요 외교 정책·현안·동향 등에 대해 설명하고 국민의 의견을 수렴함으로써 외교에 대한 국민의 이해를 높여 국민의 요구와 지혜가 외교 정책에 반영될 수 있도록 노력하고 있다.

국민외교 개념도

외부링크

• 공식자료: 국민외교 개요 및 소개 (외교부 외교정책)

연혁

• 2018년: 외교부 국민외교센터 개소

해외사례

• 독일: 독일은 외무부 소속 문화 및 커뮤니케이션 총국에 ‘독일 외교정책 네트워크과’를 두어 국민외교를 상시 담당한다. 외교부 홈페이지, 페이스북 페이지, 인스타그램 등의 SNS 채널을 포함해 ‘시민 워크숍’, ‘외교관과의 대화’를 개최해 국내 공중들과 소통하고 있다. 특히 본 보고서에서는 2014년에 시행된 ‘Review-2014’ 프로젝트에 주목한다. 당시 외무부 장관이었던 슈타인마이어(Frank-Walter Steinmeier)는 1년 간 외교 정책에 관한 국민 의견을 수렴하는 장을 마련했다. ‘Review-2014' 프로젝트는 이전의 전통적 외교 정책 결정 방식에서 벗어나 국민외교를 실현한 사례로 꼽힌다. ‘Review-2014’ 프로젝트는 ‘Review-2014: 외교 정책에 관한 새로운 시각(A Fresh Look at Foreign Policy)’이라는 이름으로 2014년 2월부터 1년 간 시행됐다. 본 프로젝트는 두 가지 질문에 관한 독일 국내외 의견 수렴이 주 목적이었다. 첫째, “이전까지 독일 외교 정책은 무엇이 잘못됐나?” 둘째, “무엇이 바뀌어야 하는가?”. 구체적 정책에 관해 세부적으로 묻기보다, 전반적인 방향과 비전에 관해 묻는 장이 됐다. 외교 문제는 그 특성상 전문적이고 민감한 사항이 다수 관련돼 있다. 따라서 본 프로젝트는 외교 정책이 어느 정도의 공개성(openness)을 필요시하며, 감당할 수 있는지 판단할 실험(experiment)적 계기가 될 것이라고도 기대됐다. 전문가 집단과 대중, 외교부 인사를 주요 대상으로 의견을 수렴했다. 이는 기존의 외교 정책 수립 및 결정 사이클에서 벗어나 국민과 논란이 되는 외교 문제를 함께 논의하고 공유한다는 데 의미가 있다. ‘Review-2014' 프로젝트는 독일 외교정책에 관해 내외부적으로 무엇이 요구되고 있으며, 앞으로 어떻게 대응해야할지를 모색하는 데 그 목적이 있다. 독일 외무부는 급변하는 외교 정세에 대응하기 위해. 전통적 외교 정책 수립 절차에서 벗어나 보다 광범위하게 커뮤니케이션하고 소통하려는 노력이 수반돼야 한다고 판단했다. ‘Review-2014’ 프로젝트는 외교 정책 결정 과정에서 공중 대상을 ‘국내외 전문가, 국민, 외무부 내부 구성원’으로 확대해 의견을 구했다.프로젝트 과정에서 국제 전문가, 정치 관계자, 독일 국민 모두 ‘독일이 국제 이슈에 보다 적극적으로 대응해야한다’는 데 동의했다. 앞으로의 독일 외교 정책 비전이 어떠한 방향으로 나아가야하는지에 대한 큰 그림을 합의할 계기가 됐다. 구체적으로 국제 외교 전문가들은 독일이 유럽 사회 통합을 주도해야한다고 의견을 모았다. 독일의 리더십 발휘를 환영하고 요구했다. 예컨대, 국제 전문가 Tobias Basuki는 세계는 독일의 적극적 역할을 두려워하지 않으며, 독일은 유럽 통합을 위해 나설 가장 적합한 후보국이라고 평가했다. EU가 성공할 수 있도록, 독일이 보다 적극적으로 나서야한다는 것이 전반적 의견이었다. 특히 'Review-2014' 프로젝트는 대중들이 외교 정책 및 수단에 관해 보다 친숙해질 기회가 됐다. 국민들이 외교 정책에 대해 의견을 개진하고, 정확하고 구체적인 정보를 알 계기가 됐다. 프로젝트 이후에도 패널 토의, 온라인 포럼, 모의 시뮬레이션 등을 통해 국민외교의 장들이 마련됐다. 이러한 과정은 외교 정책 추진에 매우 중요하다. 안정적이고 성공적인 외교 정책 추진을 위해 여론을 파악하고, 지지를 확보하는 일은 필수적이기 때문이다. 따라서 독일 국민들에게 외교 정책 및 대응을 설명하고, 신뢰를 고양하는 과정이 지속적으로 수반돼야 한다고 외무부 장관이 밝힌 바 있다. 이때 정책의 목적은 공보(PR)가 아니라 설명하고 의견을 구하는 것이다. 독일은 ‘2014-review’ 프로젝트를 통해 오늘날 변화하는 외교 정세에 외교 정책은 폐쇄적이기 보다 개방적이어야 한다고 평가했다. 자국민을 대상으로 하는 국민 외교는 외교 정책에 관한 신뢰를 확보하는 길이자 복잡한 외교 정책을 이해할 계기가 된다. 한편, 본 프로젝트는 외교 정책이 어느 정도의 공개성(openness)을 필요시 하고, 감당할 수 있는지 판단할 수 있는 실험(experiment)적 계기가 됐다. 국민들은 독일의 국제이슈 개입 전반에 대해 반대하기보다 군사적 개입 등 일부 영역에 반대하는 것으로 나타났다. 또한 젊은 층과 노년 층 간 외교 이슈 대응에 대한 우선순위가 달랐다.
• 호주: 호주의 국민외교 사례로, 호주 외교백서(2017 Foreign Policy White paper)를 살펴보고자 한다. 호주 외교통상부(DFAT, the Department of Foreign Affairs and Trade)는 ‘실무그룹대화’ 및 ‘라운드테이블’ 개최, 홈페이지 및 SNS채널 운영을 통해 국민 외교를 실현해왔다. 특히 외교백서는 정부의 주요 대외 정책 비전과 방향을 마련하기 위해 발간한 보고서다. 대외 정책 분야에서 6가지 핵심 이슈를 제시한 후, 호주 국민들이 자유롭게 의견을 개진하는 과정이 진행됐다. 호주의 2017 외교백서 발간은 2003년 존 하워드 정부 이후 14년 만이었다. 외교백서는 호주 정부의 국제 문제 전반에 관한 비전과 방향을 담고 있다. 줄리 비숍 외무장관은 2017 백서 발간을 통해 “(국제 문제에 관한) 포괄적이며 전략적인 체계를 구성할 수 있다”고 언급한 바 있다. 호주 정부는 백서 발간을 위해 먼저 호주의 시민 사회와 여러 커뮤니티를 포함한 자국민들의 의견을 수렴했다. 각종 연구 기관과 시민 사회, 비즈니스, 학계 등이 포함됐다. 구체적으로 외교정책 백서 태스크포스(TF) 팀은 2016년 12월부터 2017년 5월 사이 주요 지역에서 토론을 벌였고, 저명한 인사 및 전문가들과 일대일 협의를 가졌다. 또한 대중으로부터 온라인을 통해 여러 안건을 건의 받았다. 특히 본 사례는 다양한 배경을 가진 사람들의 의견을 수렴했다는 데 의의를 두고 있다. 학생, 농부, 비즈니스 리더를 포함해 다양한 계층의 호주 자국민들과 주요 대외 정책에 관한 이야기를 들었다. 이들의 다양한 개인적 경험을 정책 과정에 반영할 제도적 장이 마련된 것이다. 이를 호주 정부는 “민주주의 힘(a strength of our democracy)”이라고 표현하고 있다. 호주 외교백서는 호주 대외정책 문제를 인지하고 향후 외교 정책의 큰 방향을 제시한다는 점에서 크게 주목받았다. 특히 외교백서를 발간하는 과정에서 호주 여러 구성원들의 의견이 두루 반영됐다. 외교백서 발간 과정을 통해 호주 외무부는 다양한 배경을 가진 시민들의 의견을 수렴할 장을 마련했다. 시민들은 토의를 통해 현 호주의 외교 현안을 보다 잘 이해할 수 있게 됐다. 호주 정부는 이를 ‘토론의 자유’를 보장하는 기회이자, ‘진정한 민주주의가 실현되는 순간’으로 평가하고 있다. 또한 다양한 이야기를 수렴하는 과정에서 입장 차이를 발견하는 동시에 어느 정도의 공통 기반을 발견했다. 줄리 비숍 외무장관은 2017 외교 백서 발간이 포괄적이며 전략적인 체계를 마련하는 데 목적이 있다며, 이러한 체계는 국익 문제에 영향력을 발휘할 뿐 아니라 각 구체적 사안에서도 더 나은 방향으로 대응할 수 있다고 말했다.
• 일본: 일본은 외무성 외무대신 산하 직속부서 광청실(広聴室: Office for Comment and Opinion)에서 국민외교를 담당한다. 광청실은 외교정책과 국제이슈에 관한 국내 공중의 의견을 수렴하고 참여를 장려한다. 장관과의 대화, 외교관들과의 대화 등의 오프라인과 홈페이지를 통한 의견 접수의 온라인 채널을 활용하고 있다. 광청실은 조직구조에서 국내 홍보부(Domestic Public Relations Division) 관할에 소속해 쌍방향 소통에 주목한다. 국민의 목소리를 외무성 내로 모으는 창구의 역할을 담당하는 것이다. 즉, 일본의 광청실은 본 보고서 제 2장 <그림2>에 정리된 국민외교의 구조에 따르면 일방향적 전달이 아닌 대화를 통해 국민들에게 이해와 지지를 소구하는 ‘소통’을 추진한 사례다. 일본 외무성은 국익이 곧 ‘국민의 이익’이라고 강조해왔다. 외교정책에 대한 국민의 이해와 지지를 중요시하는 까닭이다. 국민이 쉽게 이해할 수 있도록 국제정세의 현황과 관련된 시의적절한 정보를 제공하고, 국민들의 활발한 의견교류를 장려한다. 최근의 정세는 그 필요성을 더욱 가세한다. 해외취업, 해외투자가 급증하면서 국민 개개인의 해외교류가 늘어났고, 일본 자국 정부의 외교정책이 개인의 삶에 영향을 미치고 있다. 국민들이 외교정책에 갖는 관심과 참여-의견개진의 욕구도 높아졌다. 이에 따라 외무성은 외교 정책의 구체적 사안, 예컨대 배경 및 내용 등을 자국민에게 설명하는 노력을 2000년대 초반부터 지속해왔다. 국민이 외무성과 외교정책을 신뢰하고, 잇따라 정책이 원활하게 이행될 기반을 마련하기 위한 노력의 일환이다. 광청실은 2003년 1월 설립됐다. 2002년 8월부터 진행된 외무성 내부 개혁의 일환으로 탄생해, 2003년 4월부터 활동을 시작했다. 일본 외무성은 일방향의 정보 전달을 넘어 국민으로부터 다양한 의견을 수렴할 수 있는 체계적 시스템 마련을 꾀했다. 광청실이 그 중심에 있다. 광청실의 주요 목적은 외교이슈와 외무성의 정책 및 실천 등에 관해 △ 국민의 의견을 수렴하고 △ 질의에 응답하며 △ 외교정책의 계획, 수립 및 실행에 국민의 의견을 반영하는 역할을 수행하는 것이다. 일본 외무성은 광청실을 중심으로 자국 국민들에게 정보를 확산하고 국민들과 직접 대화를 하려는 노력을 기하고 있다. 이는 크게 오프라인 소통과 온라인 소통의 두 영역으로 나눌 수 있다. 국민 의견 수렴 이후의 절차를 확인하기 어렵다. 일본 외무성 광청실은 다양한 방식으로 국민 의견 수렴의 장을 만들었다. 하지만 이후 정책 수립 및 개선 단계에서 모인 의견이 어떻게 반영됐는지 알기 어렵다는 한계가 있다. 의견 수렴에는 적극적이나, 외무성 내부나 정책결정과정에 어떻게 전달되고, 정책에 반영되었는지 그 결과를 게재하고 있지는 않다. 국민의견 수렴과정에서 대표성이 확보되었는지도 의문이다. 매년 실시하는 국민여론조사는 확률표집을 통해 전 국민을 대표하는 전반적인 흐름은 파악할 수 있지만 세세한 이슈 등에 대해 다수 국민이 주체가 되어 제안하거나 다수의 지지를 얻어 일반 국민들이 의견을 표명할 수 있는 국민 청원 등은 존재하지 않는다. 때문에 일본 외무성의 소통과정에서는 전체국민을 대표하는 국민의견의 수렴이 되었다는 보장은 없다. 이미 국제정세와 외교정책에 관심이 많은 사람들이 Town Meeting과 강연 등에 참여하고 목소리를 낼 가능성, 시민단체, 지역정부단체를 비롯한 기존의 이익단체의 의견이 과대표 될 수 있는 경향이 있다.
• 미국: 국민외교는 국민 소통과 국민 참여를 포괄한다. 미국의 ‘외교정책 공론조사’ 사례는 특히 국민 참여에 주목한다. 공론조사를 고안한 제임스 피시킨 교수는 2003년부터 2년에 걸쳐 총 3번 미국 외교정책에 관한 공론조사를 시행했다. ‘세계 속 미국의 역할(America's role in the world), 세계 안의 미국(America in the world)’을 중심으로 여러 주제가 포함됐다. 스탠포드 대학교 숙의 민주주의 센터, By the people 프로젝트, 미국 공영방송사 PBS가 함께 참여했다. 공론조사는 일반의 여론조사와 달리 숙의 과정(deliberation)을 거친 국민 의견을 수렴한다. 해당 사례는 온라인을 통한 공론조사, 공론과정을 거치지 않은 대조군(control group)을 동시 조사해 의미를 더했다. 숙의 후 의견은 정제되지 않은 여론을 외교 정책에 반영하기 어렵다는 지적을 일면 보완한다는 데 의미가 있다. 공론조사 과정에서 충분한 균형적 정보와 토의를 거치기 때문이다. 외교정책 이슈들에 관한 세 건의 공론조사는 모두 By the People 프로젝트 중 하나인 By the People: America in the World 프로젝트 하에서 실시되었다. 이 프로젝트는 국제 문제에 관한 전 국가적 대화를 확장시키고자하는 목적에서 기획되었다. By the People 프로젝트는 MacNeil-Lehrer 재단의 주도로 이루어졌으며, William Flora Hewlett 재단, 공영방송협회, PBS에서 재원을 지원받았다. 또한 2003년의 공론조사는 제임스 S.피시킨 교수가 당시 소장으로 있던 오스틴 텍사스대학 공론조사 센터(Center for Deliberative Polling)가, 2004년의 2건의 공론조사는 피시킨 교수가 스탠포드 대학으로 전임하면서 설립한 숙의민주주의 센터(Center for Deliberative Democracy)가 조사과정 전반을 수행했다. 미국의 외교정책 공론조사는 국민에게 의견을 듣는다는 점에서 일반의 공공자문 절차와 동일하나, 보다 정제된 식견(refined and informed opinion)을 측정한다는 특징이 있다. 이는 외교정책이 전문적 영역이기 때문에 일반의 대중에게 의견을 듣는 데 한계가 있다는 비판을 일면 보완한다. 실제 공론조사 전후 유의미한 의견 변화를 확인한 미국 사례는 ‘충분한 균형적 정보와 숙의 과정’의 절차가 의견 수렴 과정에 필요하다는 점을 역설한다. 예컨대, 이라크 전에 관한 공론조사에서 미국이 이라크에 침공해야하는가에 대해 의견 변화를 보였고 이는 대조군(공론조사에 참여하지 않은 집단)과 비교해도, 유의미했다. 특히 이라크전쟁과 관련하여 당시 미국정부는 미국 단독으로 일방적으로 이라크 침공하고, 이라크 침공과 그 이후 전쟁후속 조치 등을 테러와의 전쟁, 이라크에 민주주의를 세우는 것 등으로 정당화했다. 그러나 공론조사 결과에 따르면 시민들은 숙의과정을 통해 일반적으로 미국이 단독으로 행동하는 것보다 UN, UN 안전보장이사회 등과 협조하여 움직이는 것이 필요하다고 생각하게 되었으며, 이라크에 안정적인 정부가 들어서는 것이 민주주의를 이식하는 것보다 중요하다고 응답했다.

연구동향

• 정시성 외(2023)의 연구 목적은 외교정책분석 이론의 역사적 변화 과정을 검토하고 정리함으로써 향후 외교정책분석의 새로운 발전을 조명하는 데에 있다. 이를 위해 국제관계학 분야에서 외교정책 분석에 관한 중요한 문헌과 이론적 성과를 체계적으로 검토하였다. 이러한 목적을 위해 본 논문은 첫째, 현실주의, 자유주의, 구성주의 이론 등 주류 국제관계 이론들이 외교정책 분석에 어떻게 적용해 왔는지를 검토하고, 이들 이론이 과거 외교정책 연구에 기여한 중요한 공헌을 살펴볼 것이다. 둘째, 외교 정책 연구의 현황을 살펴보고 외교 정책 이론에 대한 현재 학계의 관심과 동향을 분석하고자 한다. 또한 현재의 외교정책분석이 과거의 전통적인 방법과 비교외교정책 접근법이 상호보완적으로 사용되고 있다고 주장한다. 또한 이 논문은 국내 정치적 요인에 대한 관심이 외교 정책 분석 연구에 중요한 기여를 할 수 있다는 인식이 확산되고 있다고 주장한다. 또한 현재의 외교 정책 분석은 점점 더 다양한 분야와 학문의 연구를 활용하고 있으며, 이러한 추세로 인해 외교 정책 분석이 더욱 풍부하고 포괄적으로 다루어질 것이라고 주장한다
• 안호영(2023)의 연구는 한국이 추진할 가치외교에 대하여 논의하였다. 1948년 이후, 한국 정부는 주어진 시기의 국제 정세를 있는 그대로 평가하고, 그에 따라 안보와 경제 발전을 담보할 수 있는 외교 정책의 큰 방향을 정하고, 실천하였다. 냉전시기에는 제헌 헌법 제정, 한국 전쟁, 한 · 미 상호 방위 조약 체결 등을 거치면서 해방후의 사상과 체제의 혼란을 극복하고 자유민주주의, 시장 경제, 법치주의에 따라 국가를 발전시켜 나가겠다는 입장을 분명히 하였다. 이는 산업화, 그리고 민주화 라는 세계가 주목하는 발전의 기초가 되었다. 1990년에 시작된 탈냉전시대, 대부분 공산주의 국가들이 개혁과 개방에 나서고, ‘자유주의적 국제질서’는 전 세계로 확장하게 되었다. 우리 정부는 ‘북방정책’을 선언하였고, 이는 우리 외교, 경제를 한 단계 더 발전시키는 계기가 되었다. 그로부터 30년이 지난 현재, 지난 70년간 우리나라 발전의 기초가 되었던 자유민주주의를 비롯한 가치들이 엄중한 도전을 받는 시기에 직면하고 있다. 12월 28일 정부가 발표한 ‘인도 · 태평양 전략’은 당면한 현실에 대응하여 뜻을 같이 하는 국가들과 함께 이러한 가치를 지켜 나가겠다는 대응 방안, 즉 한국판 ‘가치외교’를 선언한 것이고, 이것이 ‘전략’의 외교사적 함의이다. ‘전략’이 성과를 거두기 위해서는 많은 과제가 있다. ‘가치외교’의 필요성에 대한 국민적 공감대 형성, 이를 실천하기 위한 정부 차원의 거버넌스 체제 구축, ‘가치’ 추구 과정에서 제기되는 다양한 문제 해결, ‘가치’를 달리하는 국가와의 상호 호혜적인 관계 유지 등이 그것이다.
• 김태원(2023)의 연구는 북한 인권 증진을 위한 대북정책의 국민공감대 형성 방안에 대한 제언을 하였다. 북한 인권 증진을 위한 우리 대북정책의 국민공감대 형성 방안으로 첫째, 북한 인권 문제의 중요성 인식 제고를 위한 국민 참여 프로그램을 추진해야 한다. △북한 인권 문제를 다루는 정부 부처, 정책연구기관, 시민단체 등 기관 공동주최로 미래 세대가 참여하는 ‘(가칭)북한인권모의재판’을 실시, △정부 차원에서 시민대학, 평생교육 등 다양한 기존의 교육 프로그램을 활용해 국제사회에서 북한 인권 담론을 이끌어 가는 세계시민의식 향상을 도모, △ 북한인권단체 및 북한 인권 관련 국책연구 기관 공개세미나를 상시 개최한다. 둘째, 북한 인권 문제 관련 법･제도 공개세미나를 정기적으로 개최해 △「남북관계 발전에 관한 법률 개정안」의 개정을 적극 추진, △반인권적인 북한 법･제도 실태를 공유한다. 셋째, 북한 인권 침해 실태에 대한조사 결과를 발표하는 연례 공개보고회를 개최한다. 넷째, 「신통일미래구상」 중심으로 △통합형 북한인권 태스크포스(TF) 설치, △국민적 차원의 민간 중심 인권외교 강화, △북한 인권 문제와 남북관계를 분리한 남북한 인도적 협력을 추진한다. 마지막으로, 북한 인권 관련해 언론･미디어를 포함한 인공지능(AI)과 메타버스 등다양한 첨단 과학기술을 보다 적극적으로 활용하는 방안을 강구할 필요가 있다.

참고문헌

• 김석호 외. (2018). 외교 과정에서의 국민 참여방안 연구. 외교부 연구용역보고서.
• 김준형 외. (2018). 외교부 과제문재인정부의 국민외교 개념 정립과 추진 방향. 외교부 연구용역보고서.
• 정지성, 이아남, & 김일수. (2023). 외교정책분석의 이론적 진화에 관한 문헌 연구. 대한정치학회보, 31(4), 99-121.
• 안호영. (2023). 한국이 추진할 가치외교. 계간 외교, (145), 9-21.
• 김태원. (2023). 북한 인권 증진을 위한 대북정책의 국민공감대 형성 방안에 대한 제언. 한반도미래연구, 1-26.