규제비용관리제

규제비용관리제 개요

규제비용관리제는규제 신설･강화시 이에 상응하는 비용의 규제 폐지･완화를 통하여 피규제자의 부담을 경감할 수 있도록 규제비용을 관리하는 제도이다. 규제비용의 유량(stock)관리를 통한 규제비용의 저량(flow)관리를 도모하여, 궁극적으로는 총량적 규제비용 절감을 통한 경제 활성화의 목적이 강조된다. 규제비용관리제는 신규로 도입되는 규제의 비용수준에 상응하는 비용수준의 기존규제를 완화함으로써 국민에 대한 정부규제의 부담 수준을 현행 이하로 유지하고 나아가 적극적으로 감축하고자 하는 목적을 직접적으로 강조한다. 간접적으로는 기존규제 완화에 대한 부담으로 인해 규제자가 신규로 도입되는 규제의 비용수준을 최소화하도록 유도하며, 신규 도입 규제의 효율성을 극대화함으로써 개별 규제의 품질관리에도 기여하는데 긍정적으로 판단된다. 규제도입에 따른 비용은 규제편익을 넘지 않는 수준에서, 규제준수비용(compliance costs)과 왜곡비용(distortion costs)로 살펴볼 수 있다. 규제준수비용도 비용지불의 주체에 따라 규제자인 정부에 발생하는 비용과 피규제자인 민간에 발생하는 비용으로 구분할 수 있을 것이며, 민간에 발생하는 규제비용도 실질적인 규제준수비용(substantive compliance costs)과 행정상의 업무처리를 위한 행정비용(administrative costs)으로 구분된다. 규제비용 관점의 규제총량관리 대상으로 규제편익과 직접적으로 연계되는 실질적 규제준수비용까지 포함한 규제비용을 고려할 수도 있으나, 불필요한 행정부담(red-tape)으로서 행정비용에 대한 부분만을 규제총량관리의 대상으로 고려할 수 있다. 일반적으로 민간이 부담하는 규제비용의 총량적 관리를 강조하나, 민간에 대해서도 기업과 시민사회를 구분한다면 규제총량관리의 대상 설정은 더욱 다양한 방식으로 제도화될 수 있다. 규제총량관리의 원칙을 어떠한 방식으로 제도화할 것인지에 대한 다양한 선택지가 가능하며, 제도설계의 내용이 규제총량관리의 목적과 취지에 적절히 부합하고 있는지에 대한 여부가 규제총량관리의 성과를 좌우하는 중요한 요소로 고려된다. 해당 제도는 정부가 사전에 의회승인을 통해 결정된 예산 하에서 재정을 지출하는 것과 같이 사전에 승인된 규모 이내에서만 규제를 도입할 수 있도록 하는 방식으로 운영된다. 정부 부처는 일정 회기 동안 당해 기관 소관 규제로 인해 경제에 유발시킬 수 있는 규제비용 총량 계획안을 마련 한다 - 여기서 규제비용의 총량이란 일정기간 동안 특정 부처 소관의 모든 규제(기존 규제 및 당해 기간 동안 신설되는 규제)로부터 발생하는 비용일 수도 있고 특정 회기 동안 규제 신설이나 강화를 통해 추가할 수 있는 비용(즉 비용증분)일 수도 있다. 한편 규제비용 총량 계획안은 부처가 자체 규제운영 계획에 따라 일방적으로 마련하는 것이 아니라 외부 관리 혹은 감독기관(예를 들어 미국 관리예산처, Office of Management and Budget)과 논의를 통해 결정한다. 계획안은 의회에 제출되어 심의를 받는다. 물론 규제는 법령 재개정을 통해 도입되므로 규제 도입시 당연히 의회 심의를 거치지만 규제예산은 특정 회기 내에 도입하거나 운영할 수 있는 규제비용 총량에 대해서도 의회 심사를 요구한다. 다시 말해 규제도입과 운영과정에 이중의 의회 심의절차를 두는 것이다. 의회심의를 통해 수정과 보완을 거친 규제비용 계획안은 최종적으로 대통령 승인을 받아 공표된다. 부처는 회기 내에 승인된 규제비용 총량 하에서 규제를 도입하거나 운영할 수 있다. 정부예산운용처럼 정부가 일정 회기동안 규제를 도입하거나 운영할 때 당초 승인된 규제비용 총량을 초과할 수 없다. 만약 불가피 승인된 규제예산 범위를 초과하여 규제를 도입하기 위해서는 추가경정예산 편성과 같이 추가적인 규제비용 총량안 승인을 득해야 한다. 규제예산제도의 의의는 크게 두 가지로 요약할 수 있다: 첫째 정부가 규제를 도입하는 행태를 직접적으로 변화시킬 수 있다는 점, 둘째, 그 변화를 내부적인 유인을 통해 견인해 낼 수 있다는 점 등이다. 첫째, 규제예산은 정부부처의 규제도입 총량에 제한을 가하여 규제도입 행태변화를 강제한다. 전술한 바와 같이 규제는 정부예산을 투입하는 것이 아니라 민간의 재원 투입을 의무화하는 것이므로 규제를 설계할 때 사실상 제약요인이 없으며 이로 인해 Demuth(1980)가 지적한 바와 같이 규제심사 만으로는 규제도입 총량을 통제하는 데에 한계가 있을 수 밖에 없다. 그러나 규제예산은 일정 회기동안 정부가 도입･운영할 수 있는 규제비용 총량의 상한선을 설정하기 때문에 정부 부처는 규제 도입시 동 정책이 사회에 부과하는 비용부담과 정책의 우선순위를 고려할 수 밖에 없다. 둘째, 규제예산은 정부의 행태변화를 정부 외부적인 요인이 내부적인 동기에 기반하여 견인해 낼 수 있다. 정부부처는 개별적인 사안이 발생할 때마다 이에 대처하고자 규제를 설계하여 도입한다. 따라서 재정지출과 달리 정부가 도입, 운영하는 규제들의 전반적인 규모와 이를 민간부문에 부과되는 부담의 규모를 제3자가 전체적으로 조망하고 파악하기 어렵다. 이로 인해 개개 안건에 대한 이해당사자들의 미시적인 차원의 평가와 대응이 있을 뿐 부처의 정책결정 과정 전반에 대한 외부의 견제가 용이하지 않다. 반면 규제 예산은 각 정부부처가 일정 기간 동안 민간에 부과하는 규제총량을 일반국민 및 의회에 가시적으로 드러내므로써 규제정비 및 품질제고에 대한 부처 내부적인 동인(internal incentive)으로 기능할 수 있다.

외부링크

• 네이버 지식백과: 규제비용총량제(지식백과 내 한경 경제용어사전)

근거법령

• 법령
• 국민부담 경감을 위한 행정규제 업무처리 지침 (국무총리 훈령): 공포일 2016.07.19.

제2조(규제비용의 관리) ① 중앙행정기관의 장은 국민의 생명･안전 등의 확보를 위하여 특히 필요한 경우를 제외하고는 규제의 신설･강화를 최대한 억제함으로써 국민의 규제비용 부담을 최소화하여야 한다. ② 중앙행정기관의 장은 법인･단체 또는 개인의 사업활동에 비용부담을 초래하는 규제를 신설하거나 강화하려는 경우 해당 규제로 인하여 직접적으로 부담하게 되는 비용에서 직접적으로 발생되는 편익을 제외한 비용(이하 “규제순비용”이라 한다)이 발생할 것으로 예상되면 그 규제순비용에 상응하는 수준 이상의 규제순비용을 가진 ｢행정규제기본법｣(이하 “법”이라 한다) 제2조제1항제3호에 따른 기존규제(이하 “기존규제”라 한다)를 정비함으로써 국민의 규제비용 부담을 경감하도록 하여야 한다.

③ 중앙행정기관의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 규제가 신설･강화되는 경우에는 법 제23조에 따른 규제개혁위원회(이하 “위원회”라 한다)의 심사를 거쳐 제2항을 적용하지 아니할 수 있다. 1. 국가적 위기상황에 긴급히 대처하기 위한 규제2. 조약이나 그 밖의 국제협정의 이행을 위하여 불가피한 규제3. 국가의 질서유지, 국민의 생명･안전과 직접적으로 관련되는 규제4. 금융･외환시스템 위험 방지 및 안전성 확보를 위한 규제, 환경 위기 대응을 위한 규제 및 공정한 경쟁을 촉진하는 규제5. 수수료, 행정질서벌 및 행정제재처분 등 규제비용의 관리가 적절하지 아니한 규제6. 1년 이하의 존속기간이 설정된 규제

④ 중앙행정기관의 장은 규제순비용의 증가 및 감소 내역, 기존규제의 정비 추진 현황 등 규제비용 관리현황을 반기별로 위원회에 제출하고 공표하여야 한다.

연혁

• 2014년: 박근혜 대통령의 신년 기자회견에서 규제비용관리 추진 계획이 최초 발표, 제1차 규제개혁장관회의에서 규제비용총량제로 명명
• 2016년: 규제비용관리제로 명칭이 변경, 국무총리 훈령으로 ｢국민부담 경감을 위한 행정규제 업무처리 지침｣이 제정･시행되면서 규제비용관리제의 범적 근거 규정이 마련
• 2017년: 규제비용관리제 매뉴얼 발표, ｢규제개혁위원회 운영세칙｣ 개정, 규제연구센터의 설치 근거 및 역할 규정

해외사례

• 영국: 영국은 지난 2010년 Cameron 총리가 이끄는 연립정부의 수립과 함께, 규제개혁과 관련한 국정과제로 One-in, One-out Rule의 도입을 발표하였다. 2010년 5월 발표된 The Coalition: Our Programme for Government에서는, 기업부문에 대한 최우선 정책과제로 one-in, one-out rule의 도입을 통해 더 큰 규모의 규제감축을 전제하지 않는 신규 규제의 도입을 제한함으로써 불필요한 규제부담의 감축을 강조하였다. 영국은 OIXO의 상쇄방식의 규제비용관리와 함께, 2015년 SBEE 법률의 제정을 통해 Business Impact Target(BIT)를 도입하였다. 그 배경으로, 2014년 6월, 여왕의 의회 개원 연설에서 영국을 기업하기 가장 좋은 환경으로 만들기 위한 법안의 취지가 소개되었으며, 이후 2015년 3월에 Small Business, Enterprise and Employment Act(SBEEA 2015)가 제정되었다. 법률 제2장의 규제개혁의 제21조부터 제27조까지 내각장관(secretary of state)으로 하여금 회기 중 정부규제(qualifying regulatory provision)로 인해 기업활동에 발생하는 경제적 영향에 대한 정부 목표와 3년 단위의 중간 목표를 발표하며, 이에 따른 결과 보고서를 매년 발표하고 보고할 것을 규정하고 있다. 법률 제25조에서는 정부규제에 따른 경제적 영향 분석을 검증하기 위한 독립적인 기구의 임명을 명시하고 있으며, 기존의 Regulatory Policy Committee가 독립적 기구로서 해당 업무를 수행하고 있다. 2016년의 Enterprise Act에서는 BIT가 적용되는 정부규제의 범위와 관련해, 법률 및 장관(minister)에 의해 제정되는 하위법령 외에, 규제기관(regulator)에 의해 만들어지는 규제까지 대상범위를 확대할 것을 규정하고 있다.
• 미국: 미국은 2017년 1월 30일, 트럼프 대통령이 규제감축 및 규제비용 통제에 관한 행정명령 13771(Executive Order 13771, Reducing Regulation and Controlling Regulatory Costs)을 통해 규제비용관리제를 도입하였다. 제1항에서 연방정부의 규제를 준수하기 위한 민간의 비용지출에 대한 관리 필요성을 강조하면서, 새로운 1개의 규제 도입을 위해 최소한 2개의 기존 규제의 폐지가 필요하며, 계획된 규제비용이 예산과정(budgeting process)을 통해 관리되고 통제될 것을 명시하고 있다. 제2항에서는 2017년 당해연도의 모든 규제비용 증분이 0을 넘지 않도록 할 것을 규정하고 있으며, Two for One Rule을 규제비용의 상쇄 차원에서 설명하고 있다. 제3항에서는 연간 규제계획(Regulatory Plans)에 따라 규제비용 증분을 가져올 규제들과 비용상쇄를 달성하기 위한 규제들을 확인하고 각 규제들에 따른 총 규제비용 증감에 대한 추정치를 OMB에 제출하도록 규정하고 있다. OMB에 의해 승인된 규제계획은 통합 규제과제(Unified Regulatory Agenda)에 등록되며, 특별한 사유가 없는 한 등록되지 않은 신규규제의 도입은 허용되지 않는다. 행정명령 13771 이후 후속조치로 2017년 2월 24일, 행정명령 13777 Enforcing the Regulary Reform Agenda를 통해 각 부처별로 규제개혁담당관(Regulatory Reform Officers)의 임명과 규제개혁TF (Regulatory Reform Taskforce)를 구성하도록 하였으며, 기존규제의 평가 등 행정명령 13771에 따른 규제비용관리제의 집행을 위한 조직기반 확충을 제도화하고 있다.
• 캐나다: 캐나다는 2012년 4월에 기업에 대한 규제부담의 증분에 상응하는 규제부담의 감축에 대한 One for One Rule을 도입하였으며, 이를 정부 내부의 규칙이 아닌 법률로 규정하는 것이 바람직하다고 판단하여 2015년 4월에 Red Tape Reduction Act를 제정하였다. 해당 법률에서는 기업에 새로운 행정부담을 부과하는 규제가 만들어질 경우에, 추가된 부담수준을 상쇄하는 하나 이상의 규제에 대한 철회나 수정이 이루어져야 할 것을 규정하고 있으며, 만약 상쇄 조치가 이루어지지 않을 경우에는 해당 규제의 철회가 이루어짐을 명시적으로 규정하였다. 이러한 규제비용관리제의 운영에 대해서는 재무위원회(the Treasury Board)의 의장이 관련 정책을 수립하고 지시할 권한을 가지며, 연간 규제비용관리 실적에 대한 결과자료를 준비하여 공표할 것을 규정하였다.
• 독일: 독일은 연방경제에너지부(the Federal Ministry for Economic Affairs and Energy)의 주도로 2014년 12월, Brake on Bureaucracy(Bürokratiebremse) 규칙을 수립하고, 2015년 1월부터 기업에 부과되는 추가적인 규제부담에 대해서는 1년 내에 완전히 상쇄하도록 기존규제를 정비하는 One-in, One-out Rule을 도입하였다. 이는 연방정부가 스스로에 대해 기업에 대한 규제부담을 경감하기 위해 정치적 기속의무를 부여한 것으로 볼 수 있으며, 별도의 법령이 아닌 정책적 차원에서의 규제비용관리제 도입으로 파악된다. One-in, One-out Rule은 EU법이나 국제조약, 연방 헌법재판소 및 EU 사법재판소의 판결내용의 이행, 심각한 사회위험을 회피하기 위한 수단, 혹은 1년 이내의 단기적 수단에 대해서는 예외를 적용하고 있다. One-in, One-out Rule의 운영과 달리, 비용관리제 운영에 따른 결과는 기존의 NKRG(the National Regulatory Control Council Establishment Act)에 따라 연방의회에 대한 연방정부의 보고의무의 일환으로 포함되어 보고된다. 제도가 도입된 2015년부터 2018년까지 in-규제는 9.89억 유로, out-규제는 29.88억 유로에 달하는 것으로 파악되어, 총 20억 유로 상당의 순비용 절감을 달성한 것으로 발표되었다.
• 프랑스: 프랑스는 2013년 새로운 규제정책(gel de la réglementation)을 통해 행정간소화 정책을 주창하면서 기업간소화위원회(Business Simplification Council)를 구성하고, 총리실 소속으로 국가개혁간소화장관(Minister of State for State Reform and Simplification attatched to the Prime Minister)을 임명하여 기존규제에 대한 대대적 정비를 추진하였다. 기존규제 정비를 위한 정부정책의 일환으로 2015년 프랑스 정부는 One-in, One-out Rule을 채택하여 신규 규제의 추가 도입을 차단하기 위한 방안을 발표하였다. 최초에는 영향평가 결과를 검증하고 규제비용관리 업무를 담당하는 독립적 기구의 설치를 발표했으나, 해당 계획은 중단되고, 기존에 규제영향평가 관리업무를 담당하던 내각사무처(General Secretariat of the Government, SGG)에서 비용관리제 업무를 담당하고 있다. 2017년 마크롱 정부는 기존 One-in, One-out으로 충분하지 못하다는 판단 하에 One-in, Two-out으로 상쇄기준을 강화하였으며, 2017년 7월 26일에 One-in, Two-out의 시행 내용을 담은 고시(circular)를 도입하였다.

연구동향

• 이광훈과 김권식(2016)의 연구는 960년부터 이명박정부 시기 동안 공포된 미래창조과학부 관할 등록규제(총 530건)를 대상으로 동 규제들의 특성 및 유형을 체계적으로 분석하고, 규제비용관리제를 활용하여 개별 규제들의 규제부담을 측정하였으며, 나아가 규제부담에 영향을 미치는 요인들을 탐색하였다. 본 연구에서 시도한 미래부 소관 과학기술 및 방송정보통신 관련 법률 및 시행령·시행규칙 등에 규정된 등록규제의 현황 및 특성 파악을 통하여 향후 과학기술 관련 법제 개선에 유용한 참고자료로 활용될 수 있을 것으로 기대되었다.
• 이민호(2021)의 연구는 규제품질관리제도의 중요한 정책수단으로 비용편익분석과 이해관계자 협의의 활용이 어떻게 이루어지고 있으며, 이들 간에 어떠한 상호관계를 나타내는지 실증적으로 분석하고자 하였다. 예비분석 차원에서 OECD의 iREG 조사결과와 우리나라 규제혁신평가 결과를 활용한 분석 결과는 규제비용편익분석과 규제협의 수준이 상당히 긍정적인 상관관계를 갖고 있는 것으로 확인되었다. 이어진 본 분석에서는 2016-2019년까지 수행된 4,284건의 규제영향분석서를 대상으로 다각적인 분석을 진행하였으며, 전반적으로 이해관계자에 대한 협의가 활발히 진행될수록 규제비용편익분석의 수준이나 충실도가 높아지는 것을 확인할 수 있다. 또한 규제 비용편익분석 수준에 대한 도구변수를 이용한 분석 결과, 반대 방향에서 규제비용편익분석의 충실도가 높아질수록 이해관계자에 대한 협의도 활성화되는 것으로 파악되었다. 이러한 결과는, 정부규제의 품질수준을 높이기 위한 경제적 분석과 정치적 논의의 수행이 선순환된다는 기존의 이론적 논의를 실증적으로 확인하고 있으며, 향후 양자의 균형적인 제도의 발전 및 활용, 개선이 이루어질 필요성을 제기하였다.
• 이혁우(2019)의 연구는 영국의 규제비용관리제 전반을 검토하였다. 우리나라에 도입된 규제비용관리제는 2014년 정권교체와 함께 급속히 위축되었다. 정권교체는 제도의 지속성을 담보하는 데 큰 위협요인이다. 규제비용분석을 위한 고도의 전문성이 요구되는 규제비용관리제는 순환보직의 일반직 공무원으로 운영되는 우리나라 정부조직과는 조화되는데 어려움이 있었다. 그 결과 관료들은 규제비용관리제를 큰 부담으로 인식했고, 어떻게든 그 적용을 받지 않기 위한 유인을 가지게 되었다. 생명･안전 관련 규제의 적용제외는 이런 관료유인과 결합되어 규제비용관리제 적용대상 규제를 현저히 축소시키는 역할을 했다. 그 결과 2018년 현재, 규제비용관리제는 기존규제 개선의 성과는 급속히 위축되어 신설･강화규제의 타당성을 검토하는 규제심사를 위한 분석의 타당성을 검토하는 모습으로 바뀌고 있는 양상이다. 이 분석을 통해 외국제도의 국내 도입은 수입국 제도의 국정체계, 공직체계, 관료유인 등을 고려한 화학적 결속이 필요한 문제임을 확인할 수 있었다.
• 최무현 외(2018)의 연구는 지난 3년여 동안 규제비용관리제가 운영되어 오면서 그 성과를 종합적으로 평가하고 한계점을 파악하여 보다 효과적인 규제비용관리제의 운영을 위한 정책적 제언을 하는데 그 목적이 있다. 이를 위해서 규제개혁 및 규제정책의 성과평가에 관한 선행연구를 살펴보고 이를 통해 규제비용관리제의 성과평가 모형을 도출하여 구성하였다. 그리고 규제비용관리제의 도입배경 및 추진방식, 그리고 부처별 성과에 대한 논의를 정리하였다. 마지막으로 구조화된 설문지로 성과평가를 실시하였으며 이를 위해서 각 26개 부처별 규제비용관리제 담당 공무원 49명, 규제비용관리제 및 비용편익분석을 경험한 학자 20명이 참여하였다. 평가 결과, 규제비용관리제의 취지, 방향 등에는 공감하였으나 담당 공무원의 전문성, 규제비용관리제를 위한 인적･물적 지원, 교육체계 및 정보제공 등이 운영체계 전반이 미흡한 것으로 나타났다. 그리고 규제비용관리제가 규제완화 및 폐지, 중소기업 및 소상공인의 규제부담을 완화한다는 측면에서 그 효과성이 낮을 뿐 아니라 실제 활용도 역시 미흡한 것으로 평가되었다. 또한 비용편익분석의 한계, 적용제외 범위의 일관성･타당성 문제, 비용적립제도의 비용상쇄효과 측면에서 부정적 평가가 우세하였다. 이에 반해 규제개혁, 규제품질수준, 규제부담완화에 있어서 공무원과 전문가의 평가 결과에 차이가 크게 나타났다. 향후 이러한 평가결과를 토대로 제시된 한계를 극복하여 규제비용관리제의 효과성을 제고하기 위한 정책적 시사를 제공하고자 하였다.
• 김명환(2015)의 연구는 정부의 규제비용총량제 도입안에 대한 현실적 대안으로서 규제비용총량제의 도입폐지와 사후평가를 통한 규제 합리화, 행정비용에 한정된 규제비용총량제 도입, 규제비용총량제의 부처별 점진적 확대 적용과 탄력적 운영 등 세 가지를 제시하였다. 분석결과에 따르면 기업의 경제활동에 비용을 초래하는 규제에 대한 개선을 명목으로 정부는 영국식 규제비용총량제를 2015년 1월부터 전면적으로 실시할 예정이다. 그러나 규제비용총량제는 적용하는데 많은 어려움이 있을 뿐만 아니라 불완전하며, 그 실효성이 아직 명확하게 검증되어 있지 않다. 또한 미등록 규제 정비와 규제 수의 파악, 비용의 측정 및 규제비용분석 등의 측면에서 살펴 볼 때, 우리는 아직 이 제도를 실시할 준비가 되어 있지 않은 것으로 파악되었다.

참고문헌

• 이민호 외. (2021). 규제비용관리제 개선방안. 경제인문사회연구회 합동총서.'
• 행정안전부. (2016). 규제비용관리제 매뉴얼.
• 이광훈, & 김권식. (2016). 규제비용관리제를 적용한 미래창조과학부 소관 등록규제의 규제부담 실증분석. 규제연구, 25(2), 81-111.
• 이민호. (2021). 규제품질관리를 위한 정책수단의 활용 및 상호관계 분석: 규제비용편익분석과 이해관계자 협의를 중심으로. 한국행정학보, 55(3), 95-123.
• 이혁우. (2019). 영국 원인원아웃 제도의 정책이전 과정분석: 규제비용관리제를 중심으로. 한국사회와 행정연구, 30(2), 195-223.
• 최무현, 양동은, & 김흥주. (2018). 규제비용관리제의 운영 성과와 한계: 공무원과 전문가 성과평가를 중심으로. 현대사회와 행정, 28(4), 21-57.
• 김명환. (2015). 정부의 규제비용총량제 도입안의 문제점과 대안. 정책분석평가학회보, 25(1), 139-164.