대화경찰관

1. 대화경찰관 제도의 개념

대화경찰관이란 집회·시위 현장의 소통창구이자 갈등의 완충지대의 역할을 담당하는 경찰관을 의미한다. 한국에서 대화경찰관 제도는 2016년 촛불집회를 계기로 만들어낸 새로운 형태의 집회·시위 관리정책이다. 2016년 촛불집회에서는 ‘집회 및 시위에 관한 법률’에서 규정한 절차에 따른 집회·시위 금지 장소에 해당하는 청와대 앞 100m까지 시위가 이루어졌음에도 그 과정에서 불법, 폭력, 경찰의 강경 진압과 같은 요소는 존재하지 않았다. 비폭력을 외치는 일반 시민인 참가자들을 중심으로 경찰 역시 집회 장소에서 불법행위를 예방하는 한편 집회참가자를 자극힘 앖이 돌발상황이 발생한 경우에도 법을 준수할 수 있는 방향으로 유연하게 대응하였다. 집회참가자들은 이에 대응하여 집회 현장의 경찰을 존중하고 격려하는 모습을 보였다.

대화경찰관 제도는 집회·시위 참가자를 이성적인 판단·소통이 가능한 군중으로 보고 대화를 통해 불법·폭력적 상황을 스스로 조절할 수 있다는 신뢰를 바탕에 두고 있다. 과거 시민의 집회ㆍ시위는 관리 또는 대응의 관점에서 이해되었지만 시민은 집회·시위의 자유를 누리고 경찰은 이러한 헌법적 권리를 보장하는 의무를 진다는 집회ㆍ시위 관리 정책의 패러다임 전환으로부터 착안되었다. 스웨덴의 대화경찰을 본받아 도입하였지만 한국의 상황에 맞추어 개념과 역할을 재정립한 정보경찰 중심의 집회·시위 관리정책이라는 점에서 의미가 있다.

2. 추진배경

1) 한국의 집회ㆍ시위 관리 정책

a. 물리력 확대 모델

물리력 확대 모델이란 집회참가자의 통제되지 않는 물리력 행사에 대응하여 집회참가자의 과격한 행동보다 월등히 높은 물리력을 행사하여 폭력·과격 행위를 진압하는 방식으로, 필요한 경우 시위대의 불법 행동을 선동하는 방법까지도 허용되었던 과거의 집회·시위 관리정책이다. 이러한 모델에서 집회참가자와 경찰 사이에 의사소통은 별다른 의미를 갖지 않는다. 1999년 이전 한국의 집회ㆍ시위 관리정책은 쇠파이프와 화염병이 일상화된 과격ㆍ폭력적인 집회ㆍ시위를 대상으로 물리력 확대 모델의 정책을 시행했다.

b. 협의 관리 모델

협의 관리 모델이란 물리력을 사용하기보다는 대화를 강조하는 한편, 사소한 법집행 위반하는 행위에 대해서는 인내하는 집회·시위 관리정책이다. 물리력 확대 모델에 따라 불법·과격 행위를 법질서 확립의 대상으로만 이해하고 이를 진압하는 정책을 위주로 집회ㆍ시위에 대응한다면 결국 폭력의 악순환이 강화될 수밖에 없다는 문제점을 해결하기 위해 제시되었다.구체적으로 협의 관리 모델은 집회·시위의 진행 과정에서 발생할 수 있는 불필요한 오해를 방지하기 위해 참가자와 경찰관 간의 대화 창구는 항상 유지하되, 물리력을 행사하는 것은 폭력적 행위를 일으킨 경우를 대상으로 최후적ㆍ제한적으만 허용된다.
1998년 '국민의 정부'로 평화적 정권 교체가 이루어진 이후 한국은 교통경찰·여성경찰을 중심으로 협의 관리 모델을 채택해 집회 전 과정을 유연하면서도 엄정하게 관리하여 건전한 집회·시위 문화를 정착하도록 유도하는 것을 목표로 삼았다.

c. 지시ㆍ통제 모델

2008년 미국 쇠고기 수입 반대 촛불집회 등 일부 집회ㆍ시위에서 경찰의 관리 범위를 넘어서는 대규모 시위가 이어지면서 한국은 지시 통제 모델을 새롭게 고안했다. 지시 통제 모델은 합법일 경우에는 보장하지만 불법행위는 사소하더라도 처벌하겠다는 합법보장ㆍ불법필벌의 원칙에 따른다.
그러나 이 원칙에 따른 집회·시위 관리정책은 결과적으로 강경 진압이라는 결과를 초래했다. 집회ㆍ시위의 진압과정에서 다치는 경찰관의 수는 줄어들지 않았기에 경찰은 집회·시위에 더 많은 경찰력을 배치하였고 결국 이로 인해 조성된 위화감은 다시 과격시위로 이어지는 악순환이 반복되었다.

d. 2010년 G20 정상회의와 합법촉진 개념의 도입

2010년 G20 정상회의를 계기로 한국은 영국·미국·캐나다 등 외국의 집회·시위 관리정책과 관련된 이론을 연구하여 G20 대비 합법촉진 집회시위 관리방침을 수립하였다. 이러한 방침은 경찰은 집회참가자와 물리적 충돌을 방지하기 위하여 ‘사전에 대화와 타협을 통해 평화적인 방법으로 의사를 표현할 수 있게 유도한다’라는 기본 원칙을 설정한다. 이러한 원칙은 소극적 합법 보장의 개념을 포함하여 불법 상태를 합법 상태로 환원하는 과정을 중시하는 적극적 합법촉진 개념이 정착된 것으로, 불법행위에 대응한 물리력 사용이 집회·시위의 제한이 아니라 평화적 합법 집회로 유도하기 위한 목적에서 이루어지는 것이라는 점에서 다른 정책들과의 구별점을 갖는다.

e. 집회·시위 보호·보장의 패러다임

2017년 경찰개혁위원회의 집회·시위 자유 보장방안 권고에 따라 경찰청은 집회·시위 관리정책을 '관리·대응'에서 '보호·보장'으로 전환했다. 이로써 집회ㆍ시위에 대한 경찰의 관리 정책은 평화적인 집회·시위를 존중하여 집회·시위의 자유를 보장해야 할 책무를 다 하는 것으로서 의미를 갖는다. 이에 따라 집회참가자와 꾸준히 대화하면서 불법·폭력 행위를 자제시키는 한편, 경비경찰과 집회참가자 사이에, 나아가 집회·시위 현장에서 이해당사자 사이에 대화를 주선하는 방식으로 집회ㆍ시위의 관리가 이루어진다.

집회·시위에 관한 3분법적 이론

2) 이론적 배경

진화된 사회 정체성 이론

• 진화된 사회적 정체성 모델에 따르면 집회참가자들은 획일적 정체성을 갖는 비이성적 폭력군중이 아니라 ‘사회적 정체성을 기초로 상황에 따라 다른 맥락에서 개인의 행동을 지배하는 집합체’로 이해된다. 일반적으로 집합은 다른 집합에 대항하여 출현하게 되며, 외집단의 존재는 집합의 정체성을 명료하게 하여 집합을 군중으로 전환되게 한다. 이때 군중 내 개인은 집단이 성공할 수 있도록 하기 위해 자신에게 부여된 역할을 담당할 뿐이며, 대부분의 폭력은 집단 간 갈등이 표출되는 상황에서 발생한다.
  
• 이러한 이론을 집회ㆍ시위 현장에 적용하면 경찰이 집회참가자를 비이성적 폭력군중으로 전제하고 통제정책으로 일관하면 군중은 경찰을 외집단으로 인식하여 폭력이 발생할 수 있다. 따라서 경찰은 집회참가자가 내집단으로 인식할 수 있도록 집회·시위 현장에 섞여 있어야 하며, 다양한 집회참가자들과 지속해서 소통하면서 온건한 성향을 지닌 집회참가자의 주장이 받아들여질 수 있도록 노력해야 한다.

3. 근거법령

집회 및 시위에 관한 법률

제1조(목적) 이 법은 적법한 집회(集會) 및 시위(示威)를 최대한 보장하고 위법한 시위로부터 국민을 보호함으로써 집회 및 시위의 권리 보장과 공공의 안녕질서가 적절히 조화를 이루도록 하는 것을 목적으로 한다.

집회 및 시위에 관한 법률(2021. 1. 1. 시행)에 따라 헌법상 기본권인 집회·시위에 관한 국가 사무는 경찰청이 담당한다.

경찰청과 그 소속기관 직제 시행규칙

제11조(치안정보국) ⑤ 치안상황대응과장은 다음 사항을 분장한다. 3. 집회ㆍ시위 등 공공갈등과 다중운집에 따른 질서 및 안전 유지에 관한 정보활동

경찰청은 집회·시위 등 집단사태의 관리에 관한 지도 및 조정에 관한 사항을 경찰청과 그 소속기관 직제 시행규칙 제11조(치안정보국) 제5항 제3호(2023. 10. 30. 시행)에 따라 치안상황대응과장의 업무로 규정하였다. 이에 따라 집회·시위와 관련한 업무는 정보경찰이 각 관할구역 내에서 발생하는 집회·시위 등의 집단행동 전반을 보호·관리하는 직무를 수행한다.

4. 대화경찰관 제도 활용실태

1) 구체적 시행방식

집회·시위와 관련해 집시법 및 관련 법령의 운용을 담당하는 업무는 치안상황대응과장의 지도에 따라 정보경찰이 수행하는 반면 경찰부대의 운영은 범죄예방대응과장의 지도에 따라 경비경찰이 딤당힌다. 집회ㆍ시위의 현장에서 직접적인 대응을 담당하는 경비경찰은 집회·시위를 보호·보장을 위한 정책을 시행하더라도 집회·시위가 불법·폭력 집회로 변질되는 경우에 가장 먼저 경찰력을 행사해 대응해야 하는 임무를 수행하기 때문에 군중을 비이성적 폭력군중으로 보는 관점에서 완전히 벗어날 수 없다.

힌편 2017년 9월 경찰개혁위원회가 발표한 ‘집회·시위 자유 보장방안’에 대한 권고안을 기반으로 평화적 집회·시위의 보장과 경찰의 ‘자율과 책임에 기반한 집회·시위 보장 및 대응’ 기조를 실현할 필요성이 존재했다. 경찰은 스웨덴의 대화경찰제도에서 착안하여 대화경찰의 역할을 정보경찰에게 부여하여 기존 집회·시위 관리 체계의 다른 한 축으로 작용하면서 집회·시위 주최측과 소통을 담당하도록 했다. 경찰청은 2018년 10월부터 '한국형 대화 경찰제도'를 운영하고 있다.

대화경찰 제도의 운용은 정보경찰이 담당하지만 집회ㆍ시위 현장에서 활동하는 대화경찰은 비상설제로 운영된다. 이들은 평상시에 고유 소속 부서의 업무를 수행하지만, 집회·시위 현장에 대화경찰이 필요하다고 판단되는 경우 대화경찰의 업무를 수행한다. 대화경찰 인력풀은 경찰서의 외근 정보관, 경찰관 기동대에서 근무하는 경찰관 등 정보경찰 및 경비경찰 중에서 일정한 인원을 선발하며, 선정 이후 대화경찰관 교육을 이수한 이후 집회·시위 현장에서 활동할 수 있다. 집회·시위 현장에 대화경찰이 필요한지의 여부는 관할 경찰서장이 집회·시위 현장에서 대화경찰이 대화할 수 있는지의 여부, 안전조치의 필요여부 등을 종합적으로 판단하여 결정한다.

시행 초기에 대화경찰 제도는 ‘대화경찰’로 운영되었으나, 운영 과정에서의 문제점을 반영하여 2019년부터 대화경찰을 ‘책임 대화경찰’과 ‘일반 대화경찰’로 구분하여 운영 시점 및 업무 범위를 달리함으로써 업무의 효율성 및 전문성을 높이고 있다.

• 책임 대화경찰

집회·시위 주최측과 경찰 사이에 소통창구 기능을 담당한다. 책임 대화경찰은 대화의 대상인 집회주최자 등과 집회·시위의 진행 과정이 합법적일 수 있도록 대화하면서 평화적인 집회·시위를 보조한다.

• 일반 대화경찰

일반 참가자, 경찰 및 집회 장소 인근을 통행하는 시민 사이에 소통을 담당하는 중간자의 역할을 담당한다. 일반 대화경찰은 일반 참가자와 소통하면서 집회를 위한 안내자의 임무를 수행하면서 동시에 집회 장소 인근을 통행하는 시민과의 갈등이 있는 경우 대화를 통해 이를 해소하는 역할을 담당한다. 뿐만 아니라 집회 현장 주변의 교통 불편, 안전사고에 대비한 사전 안전활동도 수행한다.

대화경찰관 조직도

2) 정책효과

대화경찰 제도가 처음 시행되었을 때 대화경찰관은 그 개념의 생소함, 충분한 사례의 부존재 등으로 인해 각 상황에 맞는 구체적인 대응을 할 수 없어 실효성 있는 정책이라는 평가를 받지 못했다. 이후 경찰청은 대화경찰 현장자문단을 운영하는 등 대화경찰과의 소통을 통해 이러한 문제점을 개선하고, 필요한 교육을 확대했다.

그 결과 현재 집회·시위 현장에서 대화경찰관은 상당한 의미를 갖는다. 집회ㆍ시위 참가자들은 대화경찰관의 존재를 인식하고 있으며 이들을 조력자로서 파악한다. 갈등 요소가 많은 집회·시위 현장에서 마찰이 발생한 경우에도 대화경찰의 활동으로 별다른 충돌 없이 집회ㆍ시위가 진행될 수 있었다는 사례도 보고되었다.

실제 2020년 대화 경찰제도의 효과성에 대한 연구용역 결과를 살펴보면, 집회시위 통계분석 결과 대화 경찰 활동 시 위법시위가 약 54.5% 감소하였고, 집회참가자 297명을 대상으로 설문 조사한 결과 대화 경찰 활동에 대한 만족도가 77.0% 증가하였으며, 집회의 자유가 더 많이 보장된다는 의견이 73.6%, 물리적 위험요소를 효과적으로 통제한 다는 의견이 77.6%로 나타나는 등 전반적으로 그 효과성이 높았다.

대화경찰 제도의 정착은 과거 물리력 확대 모델에 착안한 집회ㆍ시위 관리 정책 하에서 수십에서 수백 명의 경찰력이 담당했던 임무를 소수만으로 수행할 수 있게 되어 장기적으로 집회·시위 현장에 투입하는 경찰력을 최소 규모로 운용할 수 있을 것이라는 기대가 표출되고 있다.

5. 최근동향(한계 및 보완점)

대화경찰관이 집회ㆍ시위에서 효과적인 갈등 중재를 하기 위해서는 대화경찰관의 전문성 확보가 가장 중요한 요소가 된다. 대화 경찰제도가 제대로 정착하기 위해서는 대화경찰관의 역량 강화가 필수적이며, 그 기반은 전문성 있는 교육 훈련 프로그램의 내실화를 시작으로 최종적으로 자격인증제도의 도입이다. 경찰청은 대화경찰 자격인증제도 도입이나 단계별로 실시되는 전문화 교육을 고려 중에 있다고 한다. 대화경찰관 선발 이후 2주가량 실시되는데 불과했던 기존의 내부의 실무 교육을 넘어 외부 전문 기관의 장기 교육도 논의 중이다.

대화경찰관의 역량 강화와 관련해 현장 대화경찰관들을 대상으로 한 인터뷰와 설문조사를 통해 대화경찰에게 필요한 5개 역량군과 14개 역량을 도출한 연구가 존재한다. 대화경찰 제도의 발전을 위해 이렇게 도출된 역량을 향후 교육훈련 등에 반영하는 방안 등 실무적 함축점도 함께 제시하고 있다.

한편 대화경찰제도는 기동대 등 정보경찰 및 경비경찰 중 일부로 구성된 대화경찰관 인력풀에서 대화경찰관이 필요한 경우 임의로 참여하거나 차출되는 방식으로 운영되어왔다는 점에서 개개인이 전문성을 갖추기 힘든 구조로 파악된다. 이에 경찰청은 공공안녕정보국 정보관리과 태스크포스(TF)에 머물렀던 대화경찰TF를 대화경찰계로 2022년 9월 정식 승격하였다 그럼에도 불구하고 이러한 사실은 현장에 배치되는 전임 대화경찰들의 인력이 증가된다는 의미는 아니다. 또, 전문화 교육을 위한 구체적인 예산 확보방안도 필요하다.

6. 해외사례

영국

영국 경찰 역시 진화된 사회 정체성 이론에 입각한 집회시위 관리정책을 도입하고있다. 영국의 집회연락관 제도는 집회연락관을 집회시위 현장은 물론이고 축구 경기장에 배치하기도 한다. 이를 통해 대화경찰관의 활동 범위가 공공영역에서 발생하는 갈등 현장에도 적용이 가능할 것이며 그 수요도 상당할 것으로 전망된다는 점에서 의의가 있다.

스웨덴

스웨덴 경찰은 집회·시위 관리, 다중 혼잡경비 상황에서 집회참가자와 의사소통을 강화하여 폭력성을 감소시켜 평화적으로 집회·시위를 진행할 수 있도록 하는 것을 주요 내용으로 하는 특별경찰전술(Special Police Tactics)을 개발·운영하고 있다.

특별경찰전술은 불법·폭력이 예견되거나 혼란에 따른 무질서가 우려되는 특별한 집회·시위 또는 행사 현장의 질서를 유지하기 위하여 전략적 지휘관, 전술적 지휘관, 작전지휘관 및 그룹지휘관 체계로 구성된 현장지휘관(Chief of Strategy), 대화경찰(Dialog Police), 정복 기동경찰(Uniformed Police with Mobile), 사복경찰(Civilian Police), 호송조(Transport), 기마경찰(Mounted Police), 경찰견부대(Canine Unit)으로 특별경찰전술팀을 구성하고, 차량을 이용한 경찰 작전과 상황에 따른 갈등 관리라는 두 가지 측면으로 양분하여 임무를 수행한다.

대화경찰은 평상시 본래 담당하는 경찰활동을 수행하다가 집회·시위 상황이 발생하면 대화경찰관으로서의 임무를 부여받는다. 한국의 대화경찰관 제도는 이러한 스웨덴의 제도를 기반으로 한다.

스웨덴 경찰과 한국 경찰의 비교

7. 참고문헌

정준선 (2020) 집회·시위 관리정책에서 ʻ한국형 대화경찰ʼ 제도의 의미, 경찰학연구 제20권 제2호(통권 제62호) p152~176
양양규 (2021) 대화경찰 정보활동에 관한 연구 = A Study on Dialogue Police Information Activities, 원광대학교 일반대학원 학위논문(석사) p93
이철호 (2023) 집회의 자유와 대화경찰관 제도에 관한 소고 한국치안행정논집, vol.20, no.2, 통권 65호 pp. 255-280
노관호 경찰면접 ‘대화 경찰관’ 제도의 정착 전망
서울경제 [단독] "집회·시위 갈등 해소 전문화" …경찰 '대화경찰계' 신설한다, 이건율 기자, 2022.04