불용액

용어 표기 및 유사 용례

불용액(unused budget), 집행잔액, 집행 잔액

개념 및 의의

개념의 정의

실무상 불용액은 예산현액(예산액 + 이월액)에서 지출액 및 다음연도 이월액, 보조금 반환액을 차감한 금액이다.

선행연구에서 확인된 불용액의 개념적 요소들은 이하와 같다.

• 계획된 예산 중 집행되지 않고 남은 예산(김봉환·이권희, 2019; 김봉환 외, 2020)
• 예산에 신축성을 부여하기 위한 제도를 적용하고도 계획대로 집행하지 못한 예산(김봉환·이권희, 2019; 김봉환 외, 2020; 안지선·장용석, 2022)
• 사용되지 않은 채 결산과정에서 집계된 집행잔액(안지선·장용석, 2022)

의의

• 김봉환과 이권희(2019) 등에 따르면, 불용액은 예산의 비효율성을 나타내는 지표가 될 수 있다. 불용액의 발생은 그 자체로 비효율적 재원배분의 방증이다(김봉환·이권희, 2019: 1). 국민 입장에서는 불필요한 세수부담이다(김봉환·이권희, 2019: 1).
• 김봉환 외(2020)에 따르면, 불용액의 발생은 재정민주주의에 반하는 현상이다. 국민의 대의기관인 국회에서 의결한 예산이 집행되지 않아서 발생하는 현상이기 때문이다(김봉환 외, 2020: 122-123).
• 김봉환 외(2020: 123)에 따르면, 불용액의 규모는 예산심의의 합리성을 평가하는 대리변수가 될 수 있다. 예산심의의 합리성이 높을수록 집행되지 못할 예산을 심의과정에서 걸러낼 수 있고, 불용액 규모가 감소할 것이기 때문이다.
• 안지선과 장용석(2022) 등에 따르면, 경기불황에 따른 확장적 재정지출 요구가 불용액에 대한 관심을 촉발했다.
• 안지선과 장용석(2022) 등에 따르면, 지방자치단체의 (과도한) 불용액은 재정분권에 따른 책임성 요구에 위배되는 현상이다.
• 안지선과 장용석(2022) 등에 따르면, 불용액은 잉여(surplus) 또는 여유재원(slack)으로 여겨질 수 있다.

유사 개념

• 안지선과 장용석(2022: 263) 등에 따르면, '불용액'과 '순세계잉여금(net budget surplus)'의 관계가 문제된다.

관련 이슈

불용액의 원인

실무상 규정된 불용액의 발생원인은 1) 지출계획의 변경 또는 취소, 2) 사업비 미집행, 3) 예산 절감, 4) 잔여 예비비 등이다. 복수의 선행연구들은 불용액의 실무상 발생원인을 비효율적 재정운용에 속하는 것과 그렇지 않은 것으로 구분하였다(e.g. 김봉환·이권희, 2019; 김봉환 외, 2020; 안지선·장용석, 2022).

• 김봉환 외(2020)에 따르면, 불용액의 발생원인은 예산심의과정에 속하는 원인과 집행과정에 속하는 원인으로 구분할 수 있다.
• 김봉환과 이권희(2019) 등에 따르면, 불용액은 계획과 집행의 연계가 강화될수록 감소한다. 계획이 정책 수요를 정확하게 반영하고, 계획에 따라 적시에 예산이 집행된다면 불용액이 감소할 것이기 때문이다(김봉환·이권희, 2019: 4-5).
• 김봉환 외(2020) 등에 따르면, 예산심의기간이 늘어날수록 불용액의 발생은 감소한다. 심의기간이 늘어날수록 불충분한 심의로 인하여 불용액이 발생하는 현상을 방지할 수 있기 때문이다(김봉환 외, 2020: 130).
• 김봉환 외(2020) 등에 따르면, 신규사업보다 기존사업에서 예산심의기간의 증가가 불용액을 감소시키는 효과가 더 크게 나타날 수 있다. 통상적으로 기존사업에 대한 예산심의의 강도가 높기 때문이다(김봉환 외, 2020: 131-132).
• 김봉환 외(2020) 등에 따르면, 예산심의과정에서 예산의 증감 여부가 불용액의 발생에 영향을 미칠 수 있다. 통상적으로 예산을 감액시키는 과정에서 정당 간 이해관계가 상충하고 예산심의의 강도가 높아지기 때문이다(김봉환, 2020: 132).

일부 선행연구에서는 이론적 접근을 바탕으로 불용액의 발생원인을 규명하고자 하였다(e.g. 안지선·장용석, 2022).

• 안지선과 장용석(2022)은 조직이론을 바탕으로 지방자치단체의 불용액 발생원인에 관한 연구가설을 수립하고, 검증하였다. 1) 자원의존이론의 관점에서 지방채 비율, 보조금 비율 등이 문제될 수 있다. 2) "정치 경쟁(political competition)"의 관점에서 단체장 선거의 경합 수준, 선거 주기 등이 문제될 수 있다. 3) '정당성(legitimacy)' 이론의 관점에서 지리적으로 인접하거나 유형이 동일한 다른 지방자치단체의 불용액 수준이 문제될 수 있다. 4) '열망-학습(aspiration-learning)' 관점에서 전년도 준거집단 대비 집행률·불용액 비율의 상대적 수준이 문제될 수 있다.

불용액과 예산과정의 효율성·비효율성

• 김봉환·이권희(2019), 김봉환 외(2020)에 따르면, 대부분의 불용액은 비효율적인 예산편성 및 예산집행의 결과이다. 그렇지만 효율적인 예산집행이 불용액을 발생시킬 가능성을 전적으로 배제할 수는 없다(김봉환·이권희, 2019: 2; 김봉환 외, 2020: 127; 안지선·장용석, 2022: 262).
• 김봉환 외(2020)에 따르면, 관료들이 불용액의 증가를 감수하면서 예산절감을 추구할 유인이 크지 않다. 1) 기획재정부, 감사원 등 예산·결산 관련 기관이 불용액에 대해 부정적인 입장을 취하고 있다(김봉환 외, 2020: 127). 2) 불용액이 예산삭감의 원인이라는 점을 고려할 때, 관료들은 예산삭감을 피하기 위해서라도 불용액을 줄이려고 할 것이다(김봉환 외, 2020: 127).

불용액의 영향

• 김봉환 외(2020) 등에 따르면 불용액은 예산삭감의 원인이다. 불용액 규모가 다음 연도 예산편성 및 심의의 기준이 되기 때문이다(김봉환 외, 2020: 127).
• 김봉환·이권희(2019), 김봉환 외(2020) 등에 따르면, 불용액은 해당 정책의 기회비용에 해당한다. 불용액은 불필요한 세수부담에 해당하며(김봉환·이권희, 2019: 1), 해당 예산이 다른 정책, 사업에서 보다 유용하게 사용될 기회를 상실했다는 것을 의미하기 때문이다(김봉환 외, 2020: 128).
• 김봉환·이권희(2019), 김봉환 외(2020) 등에 따르면, 불용액은 정책실패, 비효율적 자원배분의 지표이므로 과도한 불용액의 발생은 경제 전반에 부정적인 영향을 미친다.

연구 동향

전반적인 흐름

• 김봉환 외(2020)에 따르면, 불용액에 관한 연구 대부분은 불용액의 발생과 비효율성을 연관짓고 있다.
• 김봉환 외(2020)의 정리에 따르면, 예산과정이 불용액에 미치는 영향에 관한 실증연구의 빈도가 증가하고 있다.

실증연구 사례

출처	자료	연구방법	시사점	한계
김봉환·이권희(2019)	중앙부처 단위사업(2008-2017) 출처: 열린재정	통합회귀분석	(정권교체, 예산증액사업 등의 이유로) 예산과정의 정치성이 강화될수록 (불용액에 의해 측정된) 예산의 비효율성이 증가할 것이다.
김봉환 외(2020)	중앙행정기관 및 이에 준하는 행정기관 대상 단위사업 추가경정예산(2008-2009, 2013, 2015-2018)	회귀분석	예산심의기간이 현재보다 늘어난다면, 예산심의의 합리성이 개선될 것이다.	불용액에 의한 '예산심의의 합리성' 측정에 대한 합의 부재
안지선·장용석(2022)	기초자치단체 일반회계 (2000-2019)	패널회귀분석	광역자치단체에 비해 기초자치단체의 불용액 비율이 전반적으로 높다. 불용액 비율은 선거주기에 따라 체계적으로 달라질 수 있다(예: '선거 연도' 또는 '집권 1년차' 효과). 예산 집행 관련 주요 준거집단은 '동종' 자치단체인 것으로 확인되었다.

주요 현황·관련 보도

주요 현황

• 2023년 기준, 행정안전부 및 일부 광역자치단체에서는 지방자치단체의 재정 집행 실적을 평가하여 선정된 우수 자치단체를 대상으로 특별교부세(행정안전부) 또는 특별조정교부금(광역자치단체)을 인센티브로 지급하고 있다.
• 기획재정부에 따르면, 2017년부터 2021년까지 5개년 평균 불용액은 약 11조원 규모이다. 이월액을 합친 평균 미집행액 규모는 약 14.4조원 규모이다. 같은 기간 평균 집행률은 97.1% 수준이었다.
• 2023년 5월 4일자 추경호 경제부총리의 발언에 따르면, 정부는 추가경정예산 편성이 아닌 불용액의 활용을 대안으로 검토하고 있다. 2023년 1분기(1-3월) 기준, 세입 진도율은 연간 목표치 대비 23.2% 수준으로, 추세상 약 28조 6,000억원의 세수 부족이 예견되고 있다.
• 2022 회계연도 총세입·총세출 마감 결과, 2022 회계연도의 불용액 규모는 약 12.9조원으로, 2014년(17.5조원) 이래 가장 규모가 컸다. 불용률은 2.2%로 2018년(2.3%) 이후 가장 높은 수준이었다.

2022년 예산 불용액 관련 주요 언론보도 (최근 사례 순)

• 국회예산정책처는 2022년 결산보고서에서 코로나19 백신 도입 관련 예산의 실집행률이 낮다고 지적하였다. 해당 보고서에 따르면 2022년 코로나 19백신 도입에 책정된 예산 2.53조원 중 실제로 집행된 예산은 1.87조원에 불과해, 집행률이 74%로 집계되었다. 다만 남은 예산 대부분이 다음 해로 이월되어, 불용액 규모는 전체 예산의 약 0.1% 수준인 2.54억원으로 집계되었다.
• 국회예산정책처는 2022년 결산보고서에서 '코로나 19 추경' 관련 사업들의 실집행률이 낮다고 지적하였다. 특히 질병관리청 소관 '감염관리수당 사업'(60.9%), '생활지원비·유급휴가비 사업'(71.0%) 등의 실집행률이 낮은 것으로 나타났다.
• 경기도 의회는 2023년 6월 25일, 경기도가 진행하는 청년 사업들에서 발생한 불용액에 대해 문제제기하였다. 해당 사업의 2022년 예산에 관한 집행률은 약 86.5%, 불용액 비율은 13.5% 수준으로 집계되었다.
• 나라살림연구소는 2023년 6월 23일, 중앙부처 중 불용액 규모가 가장 큰 기획재정부, 행정안전부 및 고용노동부 등에 대해 예산의 과다 책정, 수요 예측 실패 등을 원인으로 지적하였다.
• 2023년 6월 21일, 경기도 의회 교육행정위원회는 2022회계연도 결산 심사에서 예산편성 과정에서 예측의 실패를 이월액, 불용액의 원인으로 지목하고, 보다 계획적인 예산편성을 촉구했다.
• 2023년 5월 4일, 추경호 경제부총리는 기자간담회에서 "재정이 연중 집행되지 않는 부분이 있는데, 집행 효율화 차원에서 대응할 수 있다"고 말했다. 복수의 언론 보도에서 이 주장을 불용 예산을 활용하여 세수 부족에 대응하겠다는 의사로 해석하였다(송종호, 2023. 05. 13.; 김기환, 2023. 05. 16.).
• 2023년 4월 4일 포천시·포천시 의회 등에 따르면 국토교통부에서 포천시에 지원한 사업 예산 115.5억원 중 약 23.5억원이 공사 지연으로 인해 불용액 처리되었다.
• 2023년 3월 7일, 경기도 광주시는 이월·불용예산 평가 관리제를 시행하겠다고 발표했다. 이 발표에 따르면 이월·불용예산 평가 관리제는 회계연도 종료 후 파악된 이월·불용액 규모를 근거로 벌칙 또는 유인을 제공하는 제도이다.

참고문헌

1. 김봉환, & 이권희. (2019). 불용액의 정권 연차별 변화와 국회 예산심의의 효율성. 재정학연구, 12(1), 27-53.
2. 김봉환, 안중기, & 이권희. (2020). 예산심의기간과 예산심의의 합리성. 재정학연구, 13(1), 121-153.
3. 안지선, & 장용석. (2022). 배태된 행위자 (embedded actor) 와 역능적 행위자 (empowered actor) 로서의 지방정부: 조직론 관점에 기반한 지방자치단체의 불용액 영향요인 분석. 한국행정학보, 56(4), 259-296.

같이 보기

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