숙의형 정책갈등해결 모형

개요

숙의형 정책갈등해결 모형은 숙의민주주의에 기반하여 주민 참여를 통해 공론화·공공토론·숙의형 민주제도를 활용하여 정책 집행에 있어 공공갈등을 최소화하는 협의 모형을 의미한다. 이때 공공갈등은 공공정책에 의해 시민에게 광범위하게 영향을 미치는 쟁점과 관련한 갈등을 의미한다. 숙의형 갈등해결 모형은 갈등이나 이해관계 충돌이 명백히 예상되는 정책에 대하여 사전에 의견을 조율하는 사전적 갈등관리 기법으로 이미 발생한 갈등을 해결하기 위한 협의의 갈등관리 방식(사후적 갈등관리)과 구분된다. 따라서 갈등 당사자들의 서로 다른 입장과 이해관계를 파악하기 위해서 이해당사자들을 모두 협의 테이블로 모으는 것이 필수적이다.

필요성

1. 정당성 측면

현대 공공정책과 관련한 정책분석들은 정책 네트워크 내 전문가들에 의해서 진행된다. 그런데 이들은 사회현상에 내재된 다양한 가치나 규범들을 제외하고 사실의 나열과 이들 간의 관계 규명에만 초점을 둬 사회문제와의 괴리를 야기한다는 비판을 받아왔다.따라서 정책 결정 과정에서 정책에 영향을 받는 다양한 이해관계 당사자들을 참여시켜 상이한 정보나 가치 등을 교환하고 평가할 수 있게 하는 참여적 의사결정 방법이 대두되었다. 시민들은 이러한 참여를 통해 정책과정에서 시민의 역할이 결정적이라는 것을 체험하고 그 가치를 반영함으로서 정책 효과를 극대화하고 민주주의의 가치를 달성하는 것에 기여할 수 있다.

2. 비용절약적 측면

참여적 의사결정을 거치지 않고 전문가의 상향식 의사결정에 의한 정책결정과 집행이 이뤄지는 경우 시민들의 반발로 인한 분쟁 및 갈등에 휩싸일 가능성이 크다. 이 경우 정부는 정책 집행에 있어 시민들의 지지와 협조를 얻기 힘들어지고 정책이 표류하면서 정책 집행에 따른 예기치 못한 추가적 비용이 상승하는 결과를 초래한다. 또한 시민들 역시 정책이 집행되지 않으면서 정책 효과를 온전히 수혜받지 못하는 영향을 받게 된다. 참여적·숙의적 갈등관리 기법을 통하여 사전적으로 이러한 정책 갈등을 조정할 경우 의사결정 비용이 증가하는 것처럼 보이나 결국 사후에 갈등이 발생했을 때 예기치 못한 비용 증대와 비교하면 훨씬 적은 비용과 시간이 소요되고 정책 효과 증폭과 성공 가능성이 커지는 긍정적 영향을 미치게 된다.

대표적인 정책갈등 사례

1. 제주 해군기지 건설 반대(강정마을)

2011년 제주 강정마을 인근에 해군기지 건설 계획이 추진되면서 제주도 및 해군, 지역주민들의 건설 찬반 논란으로 갈등을 겪은 사례이다. 찬성 측에서는 해군 기지 건설에 따른 지역 업체에 대한 투자와 완공 시 인구유입으로 인한 지역 경제 활성화 등 지역 발전에 도움이 된다는 근거와 가상적국인 중국 견제 측면에서 제주 해군기지 역할의 중요성에 기반하는 안보적 필요성, 현재 활용되는 해군 항구들의 민간 선박 통행으로 인한 해상교통 복잡성과 국내 지리적 특성에서 기인하는 해안 구조 복잡성으로 인하여 이러한 복잡성에 영향을 받지 않는 제주 해군기지의 가치 등을 주장하였다. 반면 반대 측에서는 해군기지 부지 인근에 위치한 천연기념물, 유네스코 인증 생물권보호구역, 제주도의 세계 7대 자연경관 투표 독려 등이 해군기지 건설로 인하여 훼손될 가능성이 존재한다는 점, 동북아 평화에 방해가 되어 신냉전 양상 악화 등 안보적 약점이 존재한다는 점, 기지 건설 결정 과정이 비민주적이고 절차적으로 흠결이 많다는 점 등을 근거로 들며 찬반 양측이 첨예하게 대립하였다. 그 결과 제주민군복합형관광미항으로 개발되면서 민간 선박과 군 선박이 모두 정박 가능한 항구로 건설되었으나 이 과정에서 기지 건설이 계획보다 1년 이상 지연되는 효과를 낳았다.

2. 밀양 송전탑 사건

2008년부터 2014년까지 밀양 송전탑 건설 관련하여 주민들의 반대와 한국전력의 찬성 입장이 대립하면서 유혈 충돌까지 간 대표적인 사례이다. 밀양 주민들은 고압 송전탑이 인체에 유해하여 집단 암 발병 및 백내장 등을 야기한다는 인체 유해설, 송전탑의 송전을 담당하는 원자력 발전소 무용론 및 안정성 논란을 예로 들면서 송전탑 건설을 반대하였고 찬성 측인 한국전력은 실험 결과를 토대로 송전탑이 인체에 미치는 영향은 없다고 주장하고 여름 가동에 필요한 송전을 위해 밀양 송전탑 건설이 필수 불가결하다고 주장하였다. 하지만 이 갈등 과정에서 2명의 밀양 주민이 분신 자살을 기도하고 철거 대집행 당시 경찰 20개 중대 2000여명과 한전 직원 250명이 다수의 시민단체 및 종교단체, 주민들과 충돌하면서 20명의 부상자를 낳는 유혈 사태가 발생하였고 무려 6년간 송전탑 건설에 차질이 빚어지면서 한국전력의 전력 수급 계획에 차질이 빚어졌다.

대표적인 숙의형 갈등관리 모형 적용 사례

1. 국내 사례

신고리 공론화 위원회(공론조사)

대입제도 개편 공론화(시나리오 워크샵)

부산 북항 재개발 사업(공론조사)

울산 북구 음식물자원화 사업(시민 배심원제)

경주 중·저준위방폐물처분시설 부지선정 주민투표(주민공모제)

2. 해외 사례

네덜란드 국민참여절차(KPD, Key Planning Decision)

스웨덴 알메다렌 정치박람회

영국 사용후핵연료 공론화

프랑스 국가공공토론위원회

몽골 개헌 공론조사

유형


유형	참가자 특성	주요 특성
이해관계자 중심의 공론화(ADR)
규제협상	이해관계자 대표	규제와 관련된 다양한 이해관계자 대표들이 모여 규제 안을 토의하고 합의 모색
중재	이해관계자 대표	분쟁해결을 위한 당사자들의 자발적인 시도로 중재자의 도움을 받아 합의 모색
포커스 그룹	주최자가 선정한 소수의 시민	주최자의 방향성 제시 없이 일반 주제에 대한 자유토론 으로 진행하며, 주로 시민의 의견과 태도를 파악하기 위해 활용
시민자문 위원회	주최자가 선정한 소수의 시민	주요 이해관계자 및 시민들의 정기적인 토론을 통해 새로운 정책 및 계획의 수용도를 점검하는 일종의 사운드 보드(soundboard)
시나리오 워크숍	전문가 및 시민대표	정책결정자, 전문가, 시민들 간의 밀도 있고 체계적인 토론을 통해 미래를 예측하고 공동의 행동계획을 작성. 주로 지역 차원에서 미래 발전계획을 수립하는 주제에 효과적
일반시민 중심의 공론화(미니퍼블릭)
시민배심원	선정된 소수의 시민대표	이해당사자나 전문가가 아닌 일반시민의 의견을 듣기 위해 기획되며, 지역사회를 대표하여 무작위로 선정된 시민 패널이 해당 이슈를 연구하여 최종의견 제출
시민의회	선정된 소수의 시민대표	지역사회를 대표하여 무작위로 선정된 시민대표가 직접 정책안을 제안하고 일정 요건을 충족하면 투표로 채택 여부를 결정
합의회의	공개모집한 시민 참가자	시민패널이 특정주제에 관하여 전문가들에게 질문하고 답변을 평가하며 토론을 통해 의견을 수렴하여 합의된 결과를 도출, 공표하는 일종의 시민포럼
플래닝 셀	무작위 추출한 시민 참가자	무작위로 선정된 시민들이 5명 내외의 소그룹별로 토론 을 진행하되, 논의마다 구성원을 변경. 소그룹 토론 결과는 매번 전체에 발표되며, 최종적으로 전체 논의 결과를 토대로 시민보고서를 작성
숙의 여론조사 (공론조사)	무작위 추출한 시민 참가자	전체회의에서 전문가들이 정보를 제공하고 질의응답이 이루어진 후, 이를 토대로 10명 내외의 소그룹별로 토론을 진행. 토론이 반복적으로 이루어지며 최종적으로 설문조사를 통해 숙의 후 참가자들의 견해를 파악
타운홀 미팅	희망하는 시민 참가자	선출된 대표 주최로 그들의 유권자인 시민들을 한자리에 불러 그들의 의견을 듣고 정책을 결정하는 방식. 참가자가 많은 만큼 구체적인 사안을 논의하는 데 적합

참고문헌

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서울시 갈등관리 메뉴얼. (2022). 서울특별시.

외부링크

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