이익집단

이익집단의 개념 및 특징

특수 이해관계를 같이하는 사람들이 공동의 이익을 실현하기 위해 만든 이익집단(interest group, 利益集團)은 정부 정책에 영향력을 행사한다는 측면에서 압력단체라고 불리며, 단순한 모임의 차원을 넘어 서로 상호작용을 하는 개인들의 집합체로도 정의된다. 공통의 이해관계를 공유하고 다른 집단에게 일정한 주장을 하는 집단으로 정의하는 Truman은 이러한 이익집단이 정부기관에게 직접, 혹은 정부기관을 대상으로 주장을 펼칠 경우 정치적 이익집단이 된다고 주장했다. 구성원이라는 특수 이익을 위해 정치권력 담당자에게 압력을 가하거나 로비활동을 통해 유력 정책결정자에게 영향을 주고, 이익집단과 의회의 상임위원회, 관련 부처의 관료가 결합되어 철의 삼각(iron triangle)을 구성하는 경우도 있다. 이익집단은 정책의제설정, 정책결정, 정책집행, 정책평가 및 환류까지 모든 차원의 정치과정에서 영향력을 행사하지만, 공직이나 정권 장악을 목적으로 하지 않는다는 점에서 정당과는 다른 성격을 지닌다.

다른 인물이나 조직을 거칠 때보다 이익집단 스스로가 자신의 이익을 위해 정부에게 직·간접적 요구를 할 때에 진정으로 원하는 요구가 전달될 가능성이 높다. 또한 돈·시간 등의 자원이 절대적으로 부족한 개개인이 정부에 주장하는 것보다 집단을 통해 정부에게 주장하는 것이 더 효과적으로 작용하기 때문에 Truman은 이익집단이 민주주의에서 필수적 기능을 수행한다고 주장한다.

이익집단 유형

이익집단의 유형은 해당 조직이 추구하는 이익의 내용에 따라 사회경제적 분야(농업, 노동, 전문직 등)별로 분류할 수 있다. 또한 조직형태에 따라 연합조직집단과 단일조직집단으로 분류하거나 구조적 분화에 따른 규모(대, 중, 소)별 분류가 가능하다. 집단을 구성하는 회원형태에 따라 개인의 필요에 의해 조직되는 집단, 중간 단위 집단, 정상조직 등의 분류법도 활용되고 있다.

집단 특성에 따라 분류할 경우 불만 및 항의를 나타내는 비조직적 군중의 집단인 아노미 이익집단(anomic interest group), 전문화된 조직은 아니지만 이익의 계속성을 지니고 있으며 혈연, 문화 혹은 경제적 이익을 기반으로 하는 비결사적 이익집단(non-associational interest group)이 있다. 또한 정당, 회사, 교회 등에서 형성되는 단체인 제도적 이익집단(institutional interest group)의 경우 분화된 역할 구조를 지니고 있으며, 가용 자원이 풍부하고 정책결정기구에의 접근성이 높기 때문에 아노미 조직이나 비결사적 조직보다 큰 영향력을 발휘할 수 있다. 마지막으로 노동조합이나 상공회의소 등으로 대변될 수 있는 결사적 이익집단(associational interest group)은 특정 노동자·기업인이 특정 목표를 추구하기 위해 형성되었으며, 오늘날 쉽게 마주할 수 있는 이익집단 유형에 해당한다.

이익집단의 영향력 좌우 요인

이익집단의 영향력을 좌우하는 요인은 경제력(재정력)과 명성, 정책결정자와의 관계, 집단의 규모와 집단 응집성이 있다. 부유한 집단구성원들로 구성되어 있거나 회원이 많은 이익집단의 경우 거대한 경제력을 갖출 수 있다. 경제력을 통해 국회의원에게 선거자금을 제공하거나 정책결정자를 매수할 수 있으며, 전문가를 고용함으로써 수집한 정보를 설득에 활용하거나 정책결정에서 유리한 정책대안을 제시할 수 있다.

교수협의회나 종교지도자단체와 같이 이익집단의 구성원이나 이익집단 그 자체가 높은 사회적 명성을 보유하고 있거나, 이익집단이 정책결정 및 집행권한을 갖는 정책담당자와 친밀한 관계를 유지할 경우 강력한 영향력을 행사할 수 있다.

규모가 큰 이익집단의 행동은 사회에 미치는 영향력이 크며, 모두가 평등하게 하나의 표를 행사할 수 있는 민주주의 사회에서는 집단의 규모가 클수록 선거에서의 후보자 당락에 큰 영향을 주므로, 규모가 곧 힘의 크기와 직결될 수 있다.

집단이 지닌 응집력은 성원들의 집단 목표 공유 정도, 내부 구조 조직화 정도, 집단 운영 시 발휘되는 리더십의 효율성 등에 따라 결정되며, 집단의 규모가 작아도 응집성이 강하면 강력한 영향력을 발휘할 수 있다. 규모가 크지만 응집성이 약한 이익집단의 경우 영향력이 작으며, 중복회원(여러 이익집단에 가입된 회원)이 많을수록 응집성이 약화되는 경향을 보인다.

정책과정에서의 이익집단

정책의제설정

이익집단은 구성원들의 이익을 표명하기 위해 정치적 지지를 동원하거나 실현 가능한 정책대안을 제안함으로써 관련 문제를 정책 의제화하려 한다. 정책의제설정에 이익집단이 참여하는 방법은 건의사항이나 진정서를 통한 공식적 참여, 기자회견이나 성명서, 광고 등의 여론 조작을 통한 간접적 참여, 국회의원이나 정부 관료들과의 개인적 친분을 통한 비밀접촉의 비공식적 참여로 구분할 수 있다.

사회문제가 정책의제로 받아들여지기 위하여 강력한 정치적 지지를 받고 적절한 정책대안을 제시해야 한다. 서로 다른 욕구를 지닌 개인의 개별적 주장보다, 동일 욕구를 중심으로 결성된 이익집단이 사회적으로 여론을 환기시키거나 정치지도자들의 관심을 획득함으로써 강력한 정치적 지지를 획득할 수 있으며, 이익집단이 보유한 재정력을 바탕으로 전문가를 고용하거나 정보를 수집하여 실현 가능한 정책 대안을 제시할 수 있다.

정책결정

정책문제를 해결하기 위한 정책대안 탐색·선택의 정책결정은 공식적으로 정부기관의 업무이지만, 이익집단은 정부기관에 영향력을 행사함으로써 유리한 정책 결정을 유도할 수 있다.

정책결정단계에서 이익집단의 영향력 행사는 지적/정치적 수단 통한 개입으로 나타난다. 시간·능력이 부족한 정책결정자들이 문제 해결에 활용할 전문지식, 문제상황 관련 정보를 제공할 때 이익집단의 입장을 반영한 자료를 취사선택하거나 각색·조작된 자료를 제공하기도 한다. 또한 표 몰아주기, 청탁과 같은 정치적 자원을 통해 정책결정자에게 압력을 가한다.

정책집행

집행과정: 정부와의 면담.회의, 위원회 참여, 비공식적 방법

정책집행과정에서 주로 대상집단이 되는 이익집단은 배분정책의 경우 정부가 제공하는 서비스의 수혜자가 되며, 규제정책의 경우 규제를 받는 피규제자가 되거나 규제에서 발생하는 혜택을 받을 수 있다.

이익집단은 정부와 면담·회의를 거치거나 위원회 참가를 통한 정책 지연 및 거부의 방식으로 집행과정에 참여한다. 또한 집회·시위나 파업 등 극단적이고 비공식적 방법을 활용함으로써 정책이해를 반영시키기도 한다.

이익집단이 정책집행으로 이득을 얻게 되는 경우 정책을 찬성하거나 관료를 독려하는 역할을 수행한다. 반면 규제로 인한 비용을 부담해야 하는 경우 정책 내용이 구체화되는 과정에서 거부권을 행사하는 등 정책 집행을 무력화하기 위해 노력할 수 있으므로 성공적인 정책 집행을 위해서는 이익집단에 대한 신중한 고려가 필요하다.

정책평가 및 환류

이익집단은 정책결정·집행에서와 유사한 방식으로 정책평가과정에 개입한다. 이익이 되는 방향으로 평가할 수 있도록 관련 자료를 제공하거나, 이익집단에게 유리한 여론을 형성함으로써 영향력을 발휘하려 한다.

한국의 이익집단

과거 이익집단들은 조직구성원 스스로 형성되는 경우보다 국가를 발전시키려는 취지에서 정부의 필요에 따라 비자발적으로 조직된 경우가 많았다. 따라서 이익입단의 대표자를 선정하는 과정에서 정부의 승인이 요구되거나 과도한 규제·감시가 이루어지는 등 정부가 이익집단에 미치는 영향력이 컸으며, 자신의 이익을 대변할 수 있을만큼 강력한 경제력을 보유하거나 높은 사회적 명성을 지닌 집단을 제외한 경우는 이익집단으로서의 기능이 위축되었다.

그러나 1987년 6.29선언을 기점으로 고유의 역할을 수행하는 이익집단이 증가하고 그 영향력이 확대되고 있다. 국가에 의한 설립이 아닌 구성원들의 고유한 욕구를 표현하기 위해 자율적으로 형성되었으며, 건의나 청원, 면담과 같이 온건한 방식의 이익표출과 함께 시위와 같은 탈제도적 방식도 활용하고 있다. 또한 이익집단의 기능이 단순한 이익표출의 차원을 넘어서 정책결정에 참여하고 정책 내용을 조정할 수 있도록 제도의 범위와 영향력이 확대되었고, 이익집단의 정책 참여 수준은 지속적으로 증가할 것으로 보인다.

참고문헌

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8. 정정길 外 공저 『정책학원론』 (서울: 대명출판사, 개정판, 2020), 179
9. 정지연(2020). 한국이익집단의 정부 정책 영향력 결정요인 분석 : 정책 결정자들의 인식을 중심으로. 서강대학교 공공정책대학원, 7-8
10. 정정길 外 공저 『정책학원론』 (서울: 대명출판사, 개정판, 2020), 179-180

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