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특별법의 과잉 입법 이슈
이슈 개요
국내의 법률 체계 중에는 어떤 사항에 대해 관하여 널리 일반적으로 규정하는 법령인 일반법과, 일반법으로 해결하지 못하는 경우 제한된 범위에 영향을 미치는 특별법이 존재한다. 그러나 최근에는 사고나 사건이 발생하기만 하면 이에 대한 특별법을 발의하려는 행태가 나타남에 따라 법의 본래 목적이 약해지고, 경우에 따라서는 정치적 목적을 위한 수단으로 법을 이용하는 사례가 나타난다.
이에 대해 최근에 가장 큰 논쟁이 바로 특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률 개정, 다른 이름으로는 민식이법에 대한 절차적 정당성 문제이다. 이 경우 입법의 원인이 되는 사건이 2019년 9월 11일 발생한 이후 동년 10월 11일 최초로 발의되어 12월 10일 국회 본회의에서 통과되었는데, 이는 발의로부터 2개월, 사건으로부터 계산해도 3개월밖에 되지 않는 기간동안 이례적인 속도로 시행된 것으로 이 과정에서 해당 법률의 정당성, 사회적 파급효과, 충분한 합의 과정이 없이 여론과 지지율을 위해서 입법이 이루어진 것이라는 논란이 있어 왔다.
특별법이 가지는 문제점은 지엽적인 사례에 적용하는 법률이 증가할수록 법률 제도의 복잡성을 심화시켜 정책과정에 장애요인으로 작용할 수 있다는 점, 새로 발의한 특별법이 기존의 일반법과 상충되는 경우 혼란이 가중될 수 있는데, 특별법과 일반법이 동시에 적용될 수 있는 상황에서는 특별법 우선의 원칙이 존재한다고 하지만 법률이 복잡해질수록 어느 사건이 어느 법률에 해당하는지를 파악하기 어려워진다는 점에서 사법상의 비효율성이 증대된다는 점, 일부 특별법의 경우 법안의 명칭을 사람의 이름이나 사건의 이름을 바탕으로 지정한다는 점에서 법률의 직관성을 저해한다는 점 등이 과도한 특별법 입법의 문제점이라고 할 수 있다.
과잉 입법의 원인
국내의 특별법 발의 건수는 해가 갈수록 증가하여 21대 국회에서는 총 217건의 특별법이 발의되었다. 그러나 이 중 가결된 것은 4건에 불과하는 등 과잉 입법이 일어나고 있다. 이러한 과잉 입법에는 여러가지 원인이 있을 수 있지만 가장 중요한 원인은 정치에서의 포퓰리즘화가 그 원인이라고 할 수 있다. 포퓰리스트의 행태는 얼핏 여론에 따라 반응하는 모습이 민주주의적으로 비칠 수 있다, 그러나 포퓰리스트의 경우 정치의 목적이 절차적 정당성 확보가 아니라 자신들이 추구하는 결과에 대한 정당성을 추구하는 데 있다는 점에서 민주주의적이라고 할 수 없다. 특히 포퓰리스트는 전체 국민의 의사가 아니라 이상적인 국민만이 국민이라는 입장에 따라 국민 전체의 의사를 반영할 수 없으며, 이 과정에서 어느 국민이 '이상적인' 국민인가에 대한 자의적 판단이 이루어질 수 밖에 없다. 특히 특별법 중에서도 인명 사고가 원인이 되어 발의되었던 법률의 경우, 이에 대한 신중론을 펼치기만 하더라도 막말, 살인, 혐오라는 프레이밍을 통한 공격을 가하면서 반대 의견을 묵살하는 사례가 나타나는데, 이는 결국 법안의 목적이 사회 전체의 효용 극대화가 아니라 정치 권력을 획득하기 위한 수단이라는 것을 방증하는 것이라고 할 수 있다.
다만 대중영합적인 과잉 입법의 원인이 전부 정치에만 있는 것은 아니며 상술한 포퓰리즘의 문제점은 결국 표퓰리즘을 받아들이는 대다수 국민에게도 책임이 있는 것이다. 일반 국민의 경우 어떤 사건이 발생하면 사건의 맥락이나 전후 사정, 인과 관계에 대한 분석보다도 언론의 선정적 보도에 따라 엄벌주의적 기조를 형성하게 되므로 형량을 높이는 특별법 발의에 찬동하게 되는 것이다. 결과적으로는 위정자의 입장에서도 자신의 치적 쌓기, 지지도 높이기를 위해서라도 법안을 발의하지 않을 이유가 없는 것이다. 이러한 법 체계의 비효율성은 결국 민주주의 제도의 단점에서 기인한다. 민주주의는 각각의 구성원이 자신의 의견을 표출할 수 있는 제도이다. 그러나 사회의 입장에서는 사회 구성원 모두의 의견을 수렴할 수 없을 뿐더러, 이 과정에서 정치인은 사회적으로 더 많이 논의되는 주장에 집중하게 되는 침묵하는 다수의 문제가 발생한다. 즉, 실제 사회에서는 다수가 동의하는 의견일지라도 그 의견을 외부로 주장하지 않으면 오히려 시끄러운 소수의 의견이 사회의 주류 여론으로 판단하는 오류가 발생할 수 있으며, 이에 따라 사회 전체적으로는 효율성이 감소할 수 있는 것이다.
이외에도 국민의 문제점이라고 볼 수 있는 점은 정치와 법에 있어 자신이 지지하는 정치 성향에 합치하는지 여부에 따라 정책의 찬반이 변하는 정체성 정치가 문제이다. 이 경우는 새로 발의되는 법이 가져올 파급효과가 아니라 단지 자신이 지지하는 정당에 이익인지, 손해인지 여부에 따라 법에 대한 찬반이 변하는 이율배반적 태도가 나타나며, 이로 인해 실제로 필요한 법안이라고 하더라도 반대 정당이 발의했다면 반대하고, 반대로 당장 자신에게 손해를 입힐 수 있는 법안이라고 하더라도 지지하는 정당이 발의했다고 하면 동의하는 자세로 인해 정말 필요한 법안은 파기되는 한편 지지율을 위해 선심성으로 발의한 법안이 통과되는 등 특별법의 가결 비율 감소는 정치적 이해관계 역시 작용한 것이다.
관련 사례
- 2006년 8월 30일 남해안균형발전법안 발의. 이후 동년 12월 14일 동해안광역권개발지원특별법안 발의. 2010년 내륙권 의원의 요청과 발의로 인해 동서남해안 및 내륙권발전특별법으로 개정. 그러나 이는 결과적으로 전 국토를 대상으로 하는 발전 정책이며, 이는 이미 국가균형발전법 등 기존의 법률에 규율되고 있었음. 이 사례는 특별법을 통해 지역이기주의를 유발하는 과도한 입법경쟁의 발생 가능성을 나타내는 사례에 해당.
- 2012년 11월 2일 관세법 개정을 통해 면세점의 특허기간을 10년에서 5년으로 단축. 이는 한 번 특허를 받은 사업자가 과도하게 오랫동안 사업을 영위하는 것을 방지하는 목적이었으나 당사자인 면세점 업계의 의견 수렴 부족. 특히 해당 법안은 2013년 1월 1일 새벽 4시 개최된 본회의에서 의결되어 당일 공포되고 당일 시행되는 등 매우 이례적으로 신속하게 시행되었음. 결국 법안으로 인한 부작용을 고려하지 않은 개정으로 인해 추후 면세점을 추가로 선정하는 미봉책으로 해결.
- 2013년 11월 21일 중소기업 진흥에 관한 법률 개정안 발의. 이는 경영지도사의 업무 범위에 노무관리를 포함함에 따라 경영지도사가 부당해고, 임금체불등을 가능케 한다는 비판을 야기했으며, 특히 노동관계법 소관 상임위인 환경노동위원회나 고용노동부와의 협의가 없이 통과되었다는 비판을 받았으며, 2015년 논란이 된 사항을 원점으로 돌리는 개정안을 발의함으로써 결과적으로는 원래의 내용으로 개정되면서 입법의 결함 시정.
- 2018년 12월 18일 시행된 특정범죄 가중처벌 등에 관한 법률 개정, 2019년 6월 25일 시행된 도로교통법 개정, 통칭 윤창호법의 경우 도로교통법 개정에 대해 음주운전의 처벌이 책임과 형벌 사이의 비례성을 인정하기 어려움을 이유로 1차례 위헌 판결, 이후 음주운전을 2회 이상 위반한 사람에 대한 처벌이 과잉금지원칙의 위배를 이유로 2차 위헌 판결. 이는 국민들의 음주운전에 대한 법 감정에 기대어 단순히 법정형을 강화하는 도로교통법 개정에 대해 법정형의 세분화를 하지 않은 점으로 인한 위헌 결정.
해결 방안
우리나라의 특별법은 입법 과정의 측면에서 지나치게 국민의 여론을 의식하여 제정되거나 주무부처의 의견만 강조된 결과 입법의 합리성이 결여되어 정의와 법적 안정성의 관점에서 취약성이 노출되고 있으며, 그 형식 및 체계의 측면에서도 여러 문제점이 지적되고 있다. 따라서 특별법의 입법에서 가장 중요한 것은 입법상의 체계를 준수하는 것이라고 할 수 있다.
- 첫 번째로는 입법에 있어 사전 입법 영향 평가 제도를 도입하는 것이다. 이는 어떤 정책을 시행할 때 예비타당성조사를 먼저 거치고, 그 결과에 따라 해당 정책의 시행 여부를 결정하듯 법안을 발의하기 전 해당 법안이 미칠 영향을 분석함으로써 해당 법안이 과연 정당한 법안인지 분석하는 과정이다.
- 두 번째로는 법안의 민주적 정당성 강화를 위해 입법과정에서의 국민참여 확대가 있다. 실제로 최근의 입법 과정은 공청회의 개최를 통해 정책의 숙의 과정을 거침으로써 입법 과정에 이해관계인의 의견을 수렴할 수 있으며, 참여민주주의적 시민입법을 통해 시민사회의 요구를 국회가 보다 적극적으로 수용할 수 있으며, 특히 국가 정책이나 국민 생활에 중요한 역할을 미치는 법률의 경우는 관련 전문가들의 논의를 거친 후 입법에 반영할 수도 있다.
- 다음으로는, 입법의 당사자인 의원에 대한 실적 평가 방식의 개선이 필요하다, 특히 의원의 공천 심사에 있어 법안 발의 건수가 의원의 평가 성적으로 직결됨에 따라, 사건 사고가 발생하면 그에 대한 특별법을 발의함으로써 대외적인 인지도와 대내 실적을 챙길 수 있는데, 평가 방식을 변경하면 단순히 수적인 평가가 아니라 질적인 평가 역시 가능할 수 있으며 이에 따라 의원이 입법을 진행하는데 있어 법안이 미칠 영향과 실효성에 대해 숙고할 수 있다.
- 마지막으로는 국민의 사고방식 개선이 필요하다. 원인 단락에서 상술한 것처럼 입법을 단지 정치권력상의 투쟁 수단으로 활용한다면 어느 당이 집권했는지에 따라 법안의 기조가 흔들릴 수 있으며, 또한 일시적인 감정으로 인해 섣불리 법안을 도입하는 것 역시 자제되어야 하는데, 특히 최근 심해지고 있는 엄벌주의적 기조로 인해 새로 발의되는 법안 역시 기존의 양형 기준보다 형량을 높이는데 치중하고 있으며 이는 비례의 원칙을 위배하는 문제가 발생할 수 있기 때문이다.
참고문헌
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